La loi de programmation militaire passe à côté des leçons de la guerre en Ukraine
Le groupe Mars ne s’est pas exprimé sur la loi de programmation militaire (LPM) depuis la série de chroniques publiées en février (1). Le projet de loi vient d’être adopté à l’Assemblée Nationale et le sera prochainement au Sénat, grâce notamment à une droite parlementaire n’ayant finalement pas jugé utile de se démarquer du bloc majoritaire dans lequel elle finira par se fondre, leur électorat étant largement le même. Objectivement, il y aurait tout lieu de se réjouir d’une LPM qui promet une augmentation substantielle du budget des armées. Les principales critiques contre cette loi portent précisément sur le degré de crédibilité de cette promesse. Or le report de l’effort principal après 2027 invite à la prudence.
Cette loi ne contredit aucune des observations faites par anticipation dans nos précédentes chroniques. Il est vrai que le rattrapage de trente années de sous-investissement était une tâche impossible. Mais l’essentiel à nos yeux est sauvegardé : priorité absolue donnée à la dissuasion nucléaire, investissement nécessaire dans les nouveaux champs de conflictualité, protection de nos outremers, contribution mesurée à l’effort dit de « haute intensité ». Qu’ajouter en outre de pertinent au réquisitoire, aussi lucide qu’impitoyable, du groupe Vauban, publié dans ces mêmes colonnes le mois dernier ? On peut juger excessive la terminologie employée par les auteurs (qui parlent d’escroquerie et d’illusion à propos de la LPM), mais sur le fond, l’analyse est juste : un texte inopportun quant à son calendrier, amphigourique sur la forme et insuffisant pour ce qui concerne les investissements.
LPM 2024-2030, un moindre mal ?
Faut-il pour autant s’en satisfaire comme d’un moindre mal ? Certes, nous n’avons pas le choix. Mais on peut au moins exprimer des regrets.
Du point de vue politique, rien de bien nouveau, hélas, car le contexte géopolitique aurait pu porter à raffermir le consensus. Il n’en a rien été, la faute à un exercice préalable indigent d’explicitation des enjeux. La droite parlementaire (qui comprend depuis le 49.3 sur les retraites tous les soutiens du président de la République) reste fidèle à une inaptitude développée depuis 40 ans à la compréhension des vrais enjeux de défense : on vote des budgets pour satisfaire son électorat conservateur, mais on les sous-exécute en sous-main, façon Juppé, dont le passage à Matignon reste l’un des plus sombres pour la défense. Le RN et LFI, plombés par l’agression russe en Ukraine, ne comprennent pas davantage les enjeux et continuent de prôner la sortie de l’OTAN.
La NUPES a montré à l’occasion de la LPM qu’elle n’était qu’une alliance électorale dépourvue de projet de gouvernement crédible. Les socialistes restent bien seuls à défendre un budget de la défense soutenu mais qui devra aussi résister à l’eurobéatitude d’une fraction de leur électorat qui aura pour effet de limiter et contraindre la portée de leurs intentions. A vrai dire, si les écolos ont (de notre point de vue) l’avantage de la constance dans l’erreur anti-nucléaire, on peine encore à comprendre la position communiste hostile à la dissuasion française autonome des États-Unis, qui semble embourbé dans des combats idéologiques d’un autre siècle.
On peut ne pas partager les arguments des Insoumis, mais au moins ont-ils, comme en 2018, en posant souvent de bonnes questions sur la pertinence de nos choix stratégiques, permis au débat d’avancer. Il n’existe pas de certitudes éternelles en matière de défense, il n’y a que des intérêts permanents confrontés aux contingences du moment. Se poser des questions permet de s’assurer que les moyens restent en ligne avec les besoins.
C’est cette simple évidence qu’il aurait fallu commencer par rappeler dans un vrai Livre blanc, que le retour de la guerre sur le sol européen aurait dû imposer. Le débat aurait alors eu lieu préalablement à l’adoption de la LPM, ce qui en aurait favorisé la diffusion des conclusions et facilité le consensus. Avoir négligé cette phase de réflexion préalable est une faute. Est-il nécessaire de rappeler quels sont nos intérêts permanents ? Sans doute que oui, puisque l’absence de Livre blanc et de consensus tend à montrer que la confusion en la matière n’est pas de bonne politique. Il ne s’agit évidemment pas de dresser une liste bien imprudente de nos intérêts vitaux, autrement dit de nos « lignes rouges », mais simplement de rappeler des évidences qui ne le sont plus pour tout le monde.
Guerre en Ukraine : quels retours d’expérience ?
Avant tout, la politique publique de la France en matière de défense a pour mission première de protéger son territoire (ou plutôt tous ses territoires, dans tous les espaces de conflictualité potentiels), ses habitants et ses ressortissants, point. Secondairement, la défense peut aussi venir en soutien à d’autres politiques publiques : appui à la politique étrangère, réindustrialisation, soutien des forces de sécurité intérieure, aménagement du territoire, appui aux exportations, jeunesse et éducation, civisme et mémoire, transition climatique, construction européenne, etc. Mais, par construction, la LPM ne fait que programmer les crédits nécessaires à la mise en œuvre de la politique de défense. Tout le reste n’est que « bourrage », c’est-à-dire charge supplémentaire à prendre sous enveloppe.
C’est dans ce cadre, c’est-à-dire au titre de missions secondaires, que la programmation militaire peut prévoir des crédits pour concourir à ces autres politiques publiques. Mais la priorité des crédits programmés doit rester à la mise en œuvre de la politique de défense, compte tenu de l’évolution des menaces. De ce point de vue, l’analyse de la prétendue « revue nationale stratégique » est plutôt pertinente. Mais ce qui manque, ce sont les conséquences qui en sont tirées et le lien avec la programmation militaire.
Typiquement, quelles conclusions tire-t-on de la guerre en Ukraine ? Le simple fait de ne pas avoir eu la sagesse d’en analyser les enseignements à tous les niveaux (tactiques, opératifs, politico-stratégiques) est révélateur de ce complexe de la « certitude », chemin le plus sûr vers la surprise stratégique, voire la défaite. De leur côté, les armées sont allées au bout de l’exercice d’analyse des enseignements de la guerre en Ukraine et la vraie surprise est qu’il n’y a pas eu de surprise, les choix opérés étant les bons.
Il n’est pas exact de dire que le renseignement militaire français ait failli au moment du déclenchement de l’invasion : il a au contraire tout vu et rendu compte de ce qu’il voyait, et pour lui, les moyens regroupés pour une invasion étaient jugés insuffisants du point de vue militaire. Il avait raison. L’erreur (et le groupe Mars doit reconnaître qu’il a commis la même) a été d’en conclure que l’invasion n’aurait pas lieu. Or cette conclusion, parce qu’elle concerne la prise de décision politique, relève de la compétence d’un autre niveau d’analyse que le renseignement militaire. C’est ce niveau-là, politico-stratégique, qui a failli en l’occurrence.
La défense ne fait pas bon ménage avec la com’
De la même façon, pour la LPM, les armées ont rendu une copie cohérente, malgré des conditions de travail d’état-major dégradées du fait du dévoilement tardif du cadrage financier et de la pression d’une urgence tout à fait fictive et absurde. En prenant des arbitrages financiers en-dessous de la fourchette présentée par les armées, l’échelon politique a pris un risque stratégique qu’il devra un jour assumer.
Car il ne suffit pas d’écrire que nos armées manquent de drones et de munitions pour réaligner les stocks du jour au lendemain. Il ne suffit pas de proclamer « l’économie de guerre » pour que l’industrie parvienne à financer ses stocks. Il ne suffit pas d’inventer un nouveau slogan, aussi creux qu’incompréhensible (« puissance d’équilibres »), pour que l’on y croie. Le problème de la défense, c’est qu’elle ne fait pas bon ménage, du moins durablement, avec la com’ (la communication gouvernementale, qui est à la propagande ce que Clemenceau disait de la musique militaire par rapport à la grande musique). Les erreurs d’analyse se paient cash. Demandez à Poutine, mais aussi à Zelenski.
La vraie question était : qu’est-ce que l’invasion russe de l’Ukraine change à notre perception de notre sécurité ? La réponse apportée par la future LPM est claire : rien. Cela ne peut rien changer puisqu’on ne s’est pas donné le temps d’en analyser les conséquences. Donc on continue comme avant, en retardant encore un peu plus certains programmes pour financer de nouvelles priorités.
Que l’on ne se méprenne pas ! Encore une fois, le groupe Mars se félicite du renouvellement de la dissuasion nucléaire, des efforts faits dans tel ou tel milieu, des rattrapages nécessaires en matière de drones et de munitions, et aussi du simple fait que la France ne se lance pas dans une course à l’armement pour préparer la guerre d’hier. Mais il est malheureusement vraisemblable que les efforts annoncés ne se traduisent pas par des budgets conformes, tant la programmation manque aujourd’hui de clarté.
On dira que c’est la faute à la remontée des taux ou à la contrainte budgétaire, sans dire qu’en réalité le « semestre européen », quand il sera réactivé après la « pause Covid », sera plus efficace que l’armée russe pour accroître nos vulnérabilités stratégiques. Gouverner, c’est prévoir ce qui ne manquera pas d’arriver. Si la LPM s’était concentrée sur les seuls crédits d’investissement et s’exprimait en euros constants, elle serait crédible. Mais ce n’est pas le cas, pas du tout.
L’OTAN incontournable
La véritable cause de ce naufrage intellectuel n’est ni la com’, ni la paresse. C’est l’aveuglement. Le refus de voir l’évidence. Pour être juste, notons que cet aveuglement est largement partagé par toute la classe politique, toutes tendances confondues. L’évidence que, en-dehors de l’Élysée (mieux vaut tard que jamais), des armées et des cercles d’experts, personne ne veut voir ici en France, c’est que l’OTAN est incontournable. La conséquence logique serait d’en finir avec les vieilles lunes de l’Europe de la défense ou d’une prétendue « posture gaullienne » pour investir dans ce « pilier européen » qui finira bien par émerger, ne serait-ce que le jour où les États-Unis auront définitivement réorienté leurs priorités.
La principale conséquence positive, pour nous, de la guerre en Ukraine est que, grâce au président Poutine, l’OTAN a été re-légitimé en tant que garant de la sécurité des Européens. Que l’on analyse cet événement comme un tournant géopolitique (le retour de la guerre froide) ou comme la suite logique d’une confrontation entre deux empires qui n’a jamais vraiment cessé (et qui donc n’est pas près de s’arrêter), ne change rien aux conséquences que l’on doit en tirer pour nous, Français, que les péripéties de l’histoire et de la géopolitique situent indubitablement au cœur de l’occident.
Soyons clairs : il est tout aussi absurde et insensé aujourd’hui de vouloir sortir de l’OTAN que d’investir dans une défense européenne en-dehors de l’OTAN. Pour tous les Européens, sauf les Français, l’autonomie stratégique européenne s’entend du renforcement du pilier européen de l’alliance. Confier le moindre euro à l’UE pour investir dans la défense revient à dilapider le « nerf de la guerre ». Un euro perdu dans les sables de l’UE est un euro de moins pour la défense commune.
En revanche, l’OTAN est efficace (à défaut d’être performante, c’est un autre débat) parce que les nations contributrices restent responsables de bout en bout. L’OTAN crée des standards et élabore de la planification, mais elle n’a aucune prétention politique. On sait qui paie et qui est le patron ; tout est parfaitement clair. Et si on n’est pas satisfait, on se retire de tel ou tel projet. La méthode communautaire est tout à fait différente au sein de l’UE, et c’est bien là qu’est le problème : avec la guerre en Ukraine, la Commission cherche à s’approprier des compétences que les États membres ne lui ont jamais déléguées. La pantalonnade de l’initiative ASAP (Act in support of ammunition production), censé fournir les munitions à l’Ukraine, illustre parfaitement ce hiatus.
C’est de ce point fondamental, et de ses conséquences pour la programmation militaire, qu’aurait dû débattre la représentation nationale en vue de l’élaboration d’un consensus refondé. Il n’en sera rien et c’est bien dommage.
Les conséquences du transfert d’une majeure partie de l’Ukraine de l’empire russe à l’imperium occidental, au nom du rétablissement de l’Ukraine dans ses frontières de 1991, ce qui devrait être finalement le cas à la fin de cette guerre, sont pourtant majeures. Parce que l’on se lance peut-être ainsi dans une nouvelle guerre de cent ans. Parce qu’il faut anticiper ce que signifiera à terme la garantie de l’article 5 donnée à l’Ukraine. Parce qu’il faut comprendre tout ce qu’implique une éventuelle adhésion de l’Ukraine à l’UE. L’échéance calendaire se situe certes au-delà de la fin de la future LPM, mais elle s’anticipe dès à présent. Voilà de vrais sujets de débat, dignes d’un Livre blanc. Et si nous en discutions enfin ?
——————————————————————————–
(1) Loi de programmation militaire : et si le Parlement votait une rallonge financière (1/2) (latribune.fr) ; Armées : si le budget avait été maintenu à son niveau de 1981, il s’élèverait 80 milliards d’euros par an (2/2) (latribune.fr) ; https://www.latribune.fr/opinions/armees-mais-que-restera-t-il-comme-credits-d-investissement-dans-la-future-lpm-951688.html
——————————————————————————–
* Le groupe Mars, constitué d’une trentaine de personnalités françaises issues d’horizons différents, des secteurs public et privé et du monde universitaire, se mobilise pour produire des analyses relatives aux enjeux concernant les intérêts stratégiques relatifs à l’industrie de défense et de sécurité et les choix technologiques et industriels qui sont à la base de la souveraineté de la France.