Les candidates et candidats à l’élection présidentielle française ont pris l’habitude d’annoncer aux électeurs les lois et les décisions qu’ils feront adopter par l’UE sitôt élus.

Cette attitude relève de la pensée magique.

En effet, l’UE est un régime politique qui se caractérise par un pouvoir réparti entre une pluralité d’acteurs et de centres de décision. Les institutions qui regroupent les dirigeants des gouvernements nationaux doivent ainsi composer avec cette sorte de pouvoir exécutif européen qu’est la Commission européenne.

En outre, le Parlement européen est bien plus indépendant que ne le sont les assemblées nationales, dont les majorités parlementaires sont dépendantes des chefs de gouvernement et des ministres issus de leurs rangs. Quant à l’autre assemblée qu’est le Conseil de l’Union européenne, ce parlement des vingt-sept États membres, le droit de veto y a presque disparu et les accords se font à la majorité qualifiée. Enfin, le président français, comme ses homologues, ne représente à Bruxelles qu’un 27e du temps de parole dans la définition des orientations du Conseil européen (qui réunit les chefs d’État et de gouvernement).

La capacité d’un président français à imprimer sa marque sur la vie politique de l’UE est donc proportionnelle à sa capacité à convaincre ses homologues et à fabriquer des majorités politiques. Une politique européenne n’adviendra que lorsque le Parlement européen (assemblée des 705 députés élus au suffrage universel qui se regroupent par familles politiques et non par nationalités) se sera mis d’accord avec le Conseil de l’UE et avec la Commission (en charge de l’exécution des dites politiques et de l’intérêt général européen transcendant les intérêts nationaux et catégoriels). Un tel accord suppose en amont que se dégagent deux majorités en sa faveur : au sein du Parlement européen, et au sein du Conseil de l’UE.

L’UE et l’« arrogance » française

On pourrait penser que la capacité du dirigeant d’un État membre à peser sur les décisions de l’UE est proportionnelle au poids de son pays au sein de l’ensemble européen. Ce n’est pas si simple.

Depuis 1950 (création de la CECA) et 1957 (traité de Rome instituant la Communauté économique européenne), le système politique européen a été voulu et conçu comme antithèse du fameux « concert des nations » dont les congrès de Vienne (1815) et de Versailles (1919) auront été deux des manifestations les plus parlantes. L’Europe politique ne carbure ni au rapport de force, ni à la domination, ni à la hiérarchie entre les nations. Elle fonctionne à l’égale dignité de ses membres, quel que soit leur poids ; à la prise en compte de la pluralité des points de vue et des intérêts ; et donc à la délibération qui produit du compromis et de l’intérêt général.

Corporatismes et intérêts particuliers cherchent à se faire entendre et à peser, de même (et c’est heureux !) que les représentations idéologiques. Il y a parfois des arrangements contraires à la morale publique. Bien sûr. Mais, dans l’ensemble, l’Europe est un régime démocratique. La France y est influente lorsqu’elle sait convaincre et qu’elle sait écouter. Or, la façon pyramidale et solitaire qu’ont les présidents français de la Ve République d’exercer le pouvoir et de mettre en scène leurs certitudes limite l’influence française au sein du système politique européen.

Les nombreuses propositions d’approfondissement de l’UE avancées par Emmanuel Macron ne sont ainsi pas parvenues à dissiper le traditionnel cliché d’arrogance française. Au contraire, seule la crise pandémique du Covid-19 et ses graves conséquences économiques et sociales ont convaincu les dirigeants européens de relancer la construction européenne au moyen de politiques disruptives et inédites, dont plusieurs, comme le financement d’investissements communs par l’émission de bons du Trésor européens, étaient proposées par le président français depuis le début de son mandat.

Le cliché de l’arrogance française sur la scène politique européenne se nourrit d’une double représentation : d’une part, les dirigeants français prétendent mieux savoir que les autres ce qui est bon pour l’Europe – c’est l’impression qu’ils donnent ; d’autre part, les dirigeants français ne sauraient ni réformer ni moderniser leur pays, et leurs certitudes ne seraient donc pas crédibles.

Ainsi, la constance des dirigeants français du XXIe siècle (de Chirac à Macron) à vouloir réformer, voire supprimer, les critères de Maastricht va de pair avec des dépenses et un endettement publics français élevés et en progrès constants, un déficit commercial structurel, une désindustrialisation accélérée ces dix dernières années et un chômage persistant.

En conséquence de quoi, la France n’est pas considérée comme un modèle dont s’inspirer en matière de politiques publiques en Europe.

Pour ces différentes raisons, les propositions de Paris n’ont de chances d’être influentes que portées par un gouvernement français en étroite liaison avec ceux d’un ou plusieurs autres pays, notamment de l’Allemagne. Le plan de relance a beau résonner avec une certaine vision française des politiques publiques européennes, il est devenu concevable lorsque dix pays l’ont proposé en principe, que le Conseil européen a demandé à la Commission de le rédiger, et que le couple franco-allemand en a proposé une version possible.

La géopolitique, atout inattendu de la France dans l’UE…

Pour autant, l’influence de la France dans l’UE est aujourd’hui grandissante dans un registre inattendu : celui de la résolution des crises et des défis géopolitiques. Avec son antienne de l’Europe-puissance (aujourd’hui rebaptisée autonomie stratégique), la classe politique française a longtemps été soupçonnée de chercher à utiliser l’Europe pour déployer une politique mondiale dont la France n’aurait plus seule les moyens.

Il se trouve que depuis le début des années 2010, de plus en plus d’Européens s’accordent à considérer que l’environnement international est porteur de menaces : la Russie (et, dans une moindre mesure, la Turquie) cherche à déstabiliser plusieurs pays de l’UE et entretient des conflits à ses frontières ; la Chine communiste considère l’Europe comme un vaste gisement de ressources de différentes sortes qu’elle cherche à capter au profit de son économie et de sa puissance ; avec le trumpisme, les États-Unis ne peuvent plus être considérés comme un allié indéfectible et fiable dans la durée ; le djihadisme, en essor, cible tout particulièrement l’Europe.

Dans ce nouveau contexte, la situation de la France, puissance militaire moyenne à vocation mondiale (force de frappe nucléaire, industrie de défense parmi les premières au monde, première armée de l’UE, cinq bases militaires à l’étranger, expérience certaine des opérations extérieures, deuxième domaine maritime mondial) est regardée dans l’UE avec un œil neuf.

Quelles que soient ses limites et ses lacunes, la politique française de lutte contre le djihadisme au Sahel (Serval puis Barkhane ; impulsion du G5 Sahel) s’est européanisée. D’une part avec la force Takuba, qui regroupe des forces spéciales de dix États membres de l’UE ; d’autre part, avec l’implication des Européens dans la Coalition internationale pour le Sahel, dont le siège est à Bruxelles. Cette dernière rassemble des ressources humaines et financières de pays européens, africains et américains pour l’aide au développement et au renforcement des services et des politiques publics. Ce sont deux signaux faibles qu’à l’invitation de la France, les Européens seraient en train de considérer le Sahel comme la frontière sud de l’UE.

De façon comparable, la perception de l’implication de la France en Libye a changé. Elle était classiquement perçue par les autres pays de l’Union comme une facette de l’interventionnisme post-colonial d’une France « gendarme de l’Afrique ». Après avoir été critiquée pour son interventionnisme en échec dans la guerre civile, la France est dorénavant un peu plus vue par l’UE comme porteuse d’une expérience spécifique mobilisable au service des intérêts des Européens : ramener la paix civile et à la stabilité politique aux portes de l’Europe tout en y endiguant l’immixtion des États turc et russe. La conférence de Paris sur la Libye de novembre 2021 a été conçue comme le prolongement de celle de Berlin du mois de juin précédent. Français, Allemands et Italiens convergent dorénavant plus qu’ils ne rivalisent dans leur appréhension de la crise libyenne.

Cette convergence se nourrit notamment d’un diagnostic partagé sur une Russie et une Turquie dont les menées déstabilisent les politiques européennes dans la région méditerranéenne. En Libye, donc, où la Turquie et la Russie sont devenues deux acteurs influents à la faveur de l’absence de politique commune des Européens dans la guerre civile. En Syrie, où la Russie a soutenu avec succès le régime de Bachar Al-Assad, adversaire des Européens, tandis que la Turquie a attaqué et affaibli les Kurdes, alliés des Européens contre Daech. À Chypre, la Turquie occupe militairement la partie nord de cet État membre de l’UE. En République centrafricaine et au Mali, la Russie cherche à perturber, voire à saper, les politiques françaises et européennes en Afrique centrale et au Sahel. Moscou déploie dans ces deux pays un dispositif hybride qui mêle l’implantation cœur du pouvoir de la compagnie de mercenaires russe Wagner et la diffusion d’une propagande très hostile à la présence française.

Le vigoureux soutien de la marine française à la Grèce durant les quelques semaines où la marine turque a pénétré son espace maritime pour en contester la souveraineté hellène et européenne a montré de façon inédite que l’UE comptait sur la spécificité militaire française pour faire face à des menaces extérieures.

Face aux agressions de l’administration Poutine (déstabilisation et morcellement de l’Ukraine pour punir les Ukrainiens de se rapprocher de l’UE ; instrumentalisation de la dictature biélorusse pour provoquer une crise des réfugiés sur la frontière orientale de l’UE ; viol des espaces maritimes, aériens et cyber des États membres de l’UE riverains de la Baltique…), la force de dissuasion nucléaire de la France n’apparaît plus seulement comme une bizarrerie ou un particularisme.

Le format Normandie (forum quadripartite de gestion du conflit de l’Est ukrainien) initié par les autorités françaises et allemandes, peut être perçu comme la mise au service de l’intérêt général européen de la tradition diplomatique française de gestion des crises militaires. Cela d’autant plus qu’il s’agit d’une démarche qui n’est pas solitaire mais menée avec l’Allemagne. Il y a certes débat entre, d’un côté, le couple franco-allemand, et, de l’autre, la Pologne et les États baltes sur l’opportunité de dialoguer ou non avec les autorités russes ; pour autant, tous s’accordent à considérer qu’il y a une menace russe et qu’il convient de la parer ensemble.

… et de son plaidoyer pour l’Europe de la défense

Le classique plaidoyer des dirigeants français pour une Europe de la défense, quels qu’en soient les contours, est désormais considéré avec plus d’attention et d’intérêt. Puisque l’administration Biden semble encourager les progrès de cette dernière dans le cadre de sa réassurance de l’Alliance atlantique, le chantier de l’Europe de la défense pourrait bien être la plus féconde des nombreuses priorités de la présidence française du conseil de l’UE du premier semestre 2022.

L’UE, prix Nobel de la paix en 2012, s’est en sept décennies édifiée en dehors du (voire en opposition au) paradigme de la puissance et du rapport de force. Face au retour de la géopolitique qui bouscule ce fondement de la construction européenne, l’aptitude persistante de la France à l’autonomie stratégique et aux interventions militaires offre à sa classe politique une chance d’être écoutée par ses homologues européennes. En ce sens, la présidence semestrielle du Conseil de l’UE par la France en 2022 est pour le président Macron une opportunité d’en finir avec le stéréotype de l’arrogance française.

*Sylvain Kahn, Professeur agrégé d’histoire, docteur en géographie, Centre d’histoire de Sciences Po, Sciences Po.