Coopérer avec les armées locales : le “Defence Engagement” britannique
Publié le 2 janvier 2018 Ultima Ratio Le blog du Centre des études de sécurité de l’IFRI
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Le Chef de Bataillon Jean-Hugues Delhumeau a effectué sa scolarité de l’Ecole de Guerre en 2016-2017 en échange à l’Advanced Command and Staff Course, son homologue britannique. Il suit actuellement un mastère spécialisé à l’ISAE-SupAéro dans le cadre de l’Enseignement militaire supérieur scientifique et technique de l’armée de Terre. Il présente ici l’approche britannique de coopération militaire, avec notamment la création des brigades de coopération régionale.
La Revue Stratégique 2017 vient de réaffirmer le très fort partenariat qui unit la France et le Royaume-Uni dans le domaine de la Défense, en rappelant qu’ « il ne [peut] y avoir de situation dans laquelle les intérêts vitaux de l’un seraient menacés sans que les intérêts vitaux de l’autre ne le soient aussi». Depuis 2010 et les Accords de Lancaster House, nos deux pays coopèrent en effet étroitement au niveau bilatéral dans les domaines nucléaire, capacitaire et opérationnel. En particulier, la force expéditionnaire interarmées commune (Combined Joint Expeditionnary Force ou CJEF) continue sa montée en puissance avec la validation de son concept (FVOC) en 2016 et sa pleine capacité opérationnelle (FOC) attendue en 2020. La CJEF doit à terme pouvoir remplir des missions sur tout le spectre opérationnel, tant dans
l’engagement de haute intensité que la stabilisation post-crise[1]. Le domaine de la prévention des crises restent cependant à explorer pour éventuellement encore élargir cette coopération. Aline Leboeuf a précisément décrit la coopération de défense française en Afrique. Qu’en est-il de son homologue britannique à l’heure où l’objectif affiché est a United Kingdom with global reach and global influence[2], un Royaume-Uni d’envergure mondiale et à l’influence mondiale ? Nous verrons que, ambitieuse et originale, la coopération de défense britannique se décline aux niveaux interministériel, interarmées et terrestre en offrant une complémentarité intéressante.
1/ Construire de la stabilité: une stratégie interministérielle
La coopération militaire britannique actuelle à l’étranger trouve tout d’abord son origine dans l’impératif de stabilité souligné pour la première fois dans la Revue stratégique de défense et de sécurité (Strategic Defence and Security Review, SDSR) de 2010. La nécessité d’une meilleure prise en compte de l’ensemble du spectre des crises est mise en avant : « nous agirons … pour améliorer notre capacité à prendre des mesures rapides, appropriées et efficaces pour prévenir les crises ou faire cesser leur croissance ou leur propagation »[3]. Elle pointe du doigt également, après la guerre en Irak, une coopération interministérielle défaillante. C’est pour cela que dès 2011 et les Printemps arabes le ministère des Affaires étrangères (FCO), de la Défense (MoD) et du Développement international (DfID) signent ensemble une Stratégie pour la construction de la stabilité à l’étranger (the Building Stability Overseas Strategy, « BSOS »). Visant principalement les états fragiles ou affectés par les conflits, elle fixe trois priorités : l’alerte avancée, l’action immédiate en prévention ou réponse à une crise, la prévention des conflits largement en amont[4].
La BSOS appelle à une diplomatie d’influence, une coopération de défense dont nous reparlerons plus loin, et un effort de développement bénéficiant de moyens accrus. Parmi ceux-ci l’existence d’un fond interministériel dédié[5] (coordonné aujourd’hui directement par le Conseil de sécurité national[6]) impulse la coordination interministérielle en amont des crises : tout en fournissant l’essentiel de l’aide au développement, ce fonds finance également les activités diplomatiques, de défense et de sécurité liées au renforcement de la stabilité, suscitant des stratégies locales intégrées. La BSOS prévoit d’ailleurs la production systématique de documents communs, les « stratégies-pays » ou « stratégies-régions ». Elle est donc en quelque sorte à l’origine d’une coordination interministérielle renforcée, d’une réelle approche globale britannique (l’Integrated Approach) de la prévention, de l’anticipation et de la gestion des crises. C’est dans ce contexte que s’inscrit la coopération de défense du Royaume-Uni et la stratégie associée de Defence Engagement.
2/ Réinvestir la coopération de défense: l’ambition internationale du MoD
Après l’exigence de coopération interministérielle à l’étranger de la SDSR 2010 traduite par la BSOS de 2011, la SDSR 2015 enfonce le clou et va même plus loin grâce à des moyens budgétaires supplémentaires alloués. Poursuivant l’intégration interministérielle, il s’agit dorénavant de transformer la politique de défense en une politique internationale et interalliée misant d’emblée sur l’interopérabilité et les alliances (international by design). Ce caractère est rendu permanent en multipliant et planifiant dans la durée les activités de ses quatre piliers : les formations conjointes (la force expéditionnaire JEF avec des pays nordiques[7], la CJEF franco-britannique mentionnée plus haut, la Force améliorée de réaction de l’OTAN eNRF et sa force de réaction rapide VHRJTF[8]), le développement collaboratif de capacités (avec les Etats-Unis et la France), les institutions internationales (OTAN et ONU), et le Defence Engagement que l’on peut traduire par l’influence de défense (toutes les activités qui ne sont pas du combat). La SDSR 2015 érige celle-ci en mission à part entière du MoD[9], qui la décline en 2017 en une stratégie commune avec le FCO[10] pour promouvoir l’influence britannique à l’étranger.
Le Defence Engagement britannique a cinq objectifs : développer la compréhension des impératifs de sécurité nationale, prévenir les conflits, développer capacités et interopérabilité, promouvoir la prospérité, déployer et maintenir l’influence[11]. Ils sont atteints à travers quatre large catégories d’activités que sont la diplomatie de défense (réseau d’attachés de défense, d’officiers de liaison et d’échange, visites internationales, … et tournées de la patrouille acrobatique Red Arrows comme récemment au Moyen-Orient[12]), le soutien à la prospérité (aux exportations, au développement technologique, au développement économique, protection des ressources et des approvisionnements), la formation de capacités étrangères (instruction individuelle de cadres étrangers au Royaume-Uni, exercices en commun à l’étranger), l’assistance opérationnelle (appui spécialisé et soutien matériel aux forces locales, participation aux missions ONU)[13]. Cette ambition internationale renouvelée s’appuie sur le réseau des bases britanniques à l’étranger : s’ajoutant aux centres d’entraînement permanents au Canada (BATUS), au Belize (BATSUB), au Kenya (BATUK), et aux garnisons permanentes au Népal et à Brunei, des équipes de formation et d’assistance sont déployées dans plusieurs pays d’Afrique, d’Europe et du Moyen-Orient. Ces Short Term Training Teams – STTTs, British Military Advisory and Training Teams – BMATTs ou British Peace Support Teams – BPSTs sont des équipes aux effectifs réduits pouvant être assimilées aux équipes de coopération de défense française à l’étranger : elles forment, conseillent et entraînent, sans cependant accompagner au combat ni rayonner dans les pays alentours.
Se densifiant et se restructurant pour mieux répondre au continuum paix – crise – conflit, cette ambition se traduit par de nouvelles unités. La création, décidée fin 2016[14], de trois cellules interarmées (les British Defence Staffs) au Nigéria, aux Émirats arabes unis et à Singapour chargés de coordonner les actions du MoD pour les régions d’Afrique de l’Ouest, du Golfe arabo-persique et d’Asie-Pacifique donne à ces régions clefs pour la Défense britannique une ébauche de niveau opératif prépositionné permanent qui n’existait pas. Sans être actuellement des états-majors opérationnels de théâtre, mais ayant aussi pour rôle de soutenir l’empreinte au sol britannique dans la région (attachés de défense, équipes de formation et d’assistance, officiers d’échange), peut-être évolueront-ils vers une structure capable d’accueillir des renforcements voire de commander une opération. Le rôle déterminant de l’état-major interarmées des Éléments Français au Sénégal lors de l’opération Serval en 2013 a en effet montré l’intérêt en cas de crise des bases et état-majors prépositionnés. Cependant, au Royaume-Uni même, c’est surtout la création de l’Adaptable Force qui illustre, au sein de la British Army (armée de Terre britannique), ce Defence Engagement renouvelé et jette de nouvelles perspectives pour la coopération avec les armées locales.
3/ Coopérer au sol entre guerre et paix : la mission de l’Adaptable Force de la British Army
Décidée en 2011 avec le plan Army 2020, la constitution d’une force terrestre dédiée au Defence Engagement, et plus précisément à la formation et l’assistance opérationnelles, vise à remplir l’espace en amont des crises en s’adaptant au contexte et aux besoins locaux. L’Adaptable Force consiste en 6 (initialement 7) brigades d’infanterie regroupées au sein de la 1st (UK) Division (complétées un temps par des brigades logistiques). Ces brigades ont une double originalité: elles sont tout d’abord consacrées à la formation et l’assistance à l’étranger des forces locales dans une zone bien précise du globe, à laquelle chacune doit s’acculturer quand elle n’y est pas déployée. Réparties sur tout le territoire du Royaume-Uni, elles ont ensuite un rôle de réservoir de forces en cas de menace intérieure[15].
Aires d’influence des brigades de coopération régionale (source : Soldier Magazine, 2014)
Ces brigades, composées de bataillons d’infanterie légère d’active et de réserve, concentreraient leur entraînement et déploiement dans ces régions prédéfinies sur un spectre large d’activités de formation et d’assistance, mais sans rentrer dans un degré élevé de technicité ou d’expertise, et en restant très en amont des crises, dans un contexte sans menace avérée.
La SDSR 2015 fit préciser le modèle Army 2020 et l’Adaptable Force : la création de bataillons d’infanterie spécialisée (Specialized Infantery Battalions ou Spec Inf Bns) fut décidée pour compléter le dispositif. Destinés à agir plus en profondeur et dans la durée pour des missions bien précises, dans un contexte de menaces avérées, ces bataillons sont formés essentiellement de cadres avec un effectif d’environ 300 personnes par bataillon. Prévus au nombre de quatre[16], les deux premiers constitués sont regroupés depuis le 1er octobre 2017 au sein du Spec Inf Group, leur état-major de tutelle. Opérant avec et aux côtés des forces locales, ces bataillons auraient pour objectif de « comprendre, entraîner, conseiller, assister et accompagner »[17] celles-ci, et prendraient donc a priori en compte l’accompagnement au combat en situation de crise des forces locales. Les Spec Inf Bns se situeraient donc entre l’assistance militaire opérationnelle française (conseil et soutien) et l’accompagnement au combat des forces spéciales américaines. Les brigades de coopération régionale et les bataillons d’infanterie spécialisés sont donc complémentaires tant dans l’effectif, la nature, la durée que le niveau de menace de l’activité de coopération menée : la continuité de la coopération de défense est ainsi assurée de la paix jusqu’au conflit.
La coopération de crise, celle au niveau de menace le plus élevé, est l’accompagnement des forces locales au combat. Depuis l’embuscade du 4 octobre 2017 tendue aux forces nigériennes et aux forces spéciales américaines qui les encadraient (celles-ci ont eu quatre morts), cette composante cruciale de la coopération de défense est au centre des débats[18]. En ce qui concerne le Spec Inf Group, des questions restent encore en suspens : quel équipement lourd pour ces bataillons qui ne comptent pour l’instant que des armes légères ? Quels appuis aéroterrestres mobilisables dans leur environnement immédiat en cas de coup dur ? Quelle préparation commune avec les forces de coopération de défense alliées présentes dans la région de déploiement (les pôles de coopérations et la force Barkhane pour ce qui est des forces françaises au Sahel par exemple)? Autant de points qui ne manqueront pas d’être précisés d’ici 2020 …
Conclusion :
L’Afrique de l’ouest, vers des passerelles entre dispositifs de coopération français et britanniques ?
La coopération de défense britannique, ou Defence Engagement, s’est construite ces dernières années sur une base interministérielle pour la recherche de stabilité à l’étranger. Elle est depuis 2015 pour le MoD une ambition internationale renforcée, qui développe l’empreinte au sol déjà existante par la création pour la British Army d’unités originales au sein de l’Adaptable Force : brigades de coopération régionale et bataillons d’infanterie spécialisés. Celles-ci sont complémentaires dans leurs missions comme leur contexte d’emploi, et permettent ainsi a priori de faire face à l’ensemble des besoins de coopération existant entre paix et guerre.
Comme le notait le général de brigade Robert Thomson, stagiaire britannique au CHEM l’année dernière, « il y a beaucoup de points communs entre le modèle britannique de Defence Engagement et les missions françaises de coopération en Afrique francophone. Les réseaux des deux nations sont bien établis et complémentaires, en Afrique en particulier, mais leur efficacité pourrait être mieux mise en valeur »[19] : élargissant les binômages existant déjà dans le cadre de la CJEF, l’établissement de passerelles entre unités de coopération (bases permanentes et unités projetées) lors de la préparation en amont comme en conduite de déploiements opérationnels le permettrait sans doute, dans les bases prépositionnées à l’étranger comme depuis les métropoles. Surtout, formations communes de pré-déploiement, échanges de bonnes pratiques, exercices en commun sur le théâtre et échanges de cadres favorisant une meilleure connaissance mutuelle offriraient la possibilité d’une assistance conjointe localement en cas de crise, le temps d’acheminer les renforts nécessaires de métropole. Car ces unités de coopération de défense, légères, se retrouvent de plus en plus en première ligne, particulièrement en Afrique de l’ouest face à un ennemi recherchant la supériorité locale temporaire.
La Ministre des Armées Florence Parly l’a déclaré à Washington le 2 novembre dernier : « we need to find support everywhere we can, nous devons trouver du soutien partout où nous le pouvons[20]». ll s’agit pour la France de suivre avec attention et intérêt cette ambition renouvelée qu’est le Defence Engagement britannique, particulièrement en Afrique de l’ouest, pour savoir saisir ou proposer les opportunités de partenariat entre leurs deux dispositifs complémentaires de coopération de défense.
[1] UK/FR CJEF Joint Concept of Employment 2015, p.1.
[2] Gouvernement de Sa Majesté, National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015: a secure and prosperous United Kingdom (Londres: The Stationary Office, novembre 2015), 5.
[3] Gouvernement de Sa Majesté, A Strong Britain in an age of Uncertainty: The National Security Strategy (Londres: The Stationary Office, octobre 2010), 2.
[4] DfID, FCO, MoD, Building Stability Overseas Strategy (Londres: the Stationary Office, juillet 2011), 18-19.
[5] Conflict, Stability and Security Fund (CSSF), qui a remplacé en 2015 les Conflict Pools créés dès 2001 pour l’aide au développement.
[6] Joint Committee on the National Security Strategy, Conflict Stability and Security Fund. Second Report of Session 2016-2017, 30.
[7] La Joint Expeditionary Force, avec les Pays-Bas, le Danemark, la Norvège, l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie, non-permanente et mise en place 2015.
[8] La Enhanced NATO Response Force et son élément d’alerte de 5000 hommes la Very High Readiness Joint Task Force, dont le Royaume-Uni est à la tête en 2017, sont une des mesures du plan de réassurance décidé en 2014 au sommet du Pays de Galles de l’OTAN.
[9] Gouvernement de Sa Majesté, National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015: a secure and prosperous United Kingdom (Londres: The Stationary Office, novembre 2015), 49.
[10] MoD & FCO, UK’s International Defence Engagement Strategy, février 2017.
[12] http://britishairshows.com/red-arrows-tours.html.
[14] MoD, British extends global Defence reach, 12 décembre 2016. https://www.gov.uk/government/news/britain-extends-global-defence-reach.
[15] British Army, Transforming the British Army: an update, juillet 2013, 8-9. https://www.army.mod.uk.documents/general/Army2020_Report_v2.pdf.
[16] Le 1 SCOTS et le 4 RIFLES ont été restructurés à l’été 2017, le 2 PWRR et le 2 LANCS suivront fin 2018. L’ensemble du Spec Inf Group devrait être pleinement opérationnel à partir d’Aldershot en 2020 (FOC). Sir Michael Fallon, Strategic Defence and Security Review – Army: written statement – HCWS367, 15 décembre 2016, https://www.parliament.uk/business/publications/written-questions-answers-statements/written-statement/Commons/2016-12-15/HCWS367/.
[17] British Army official Website, Army 2020 Refine, update December 2016. http://www.army.mod.uk/structure/33449.aspx.
[18] https://www.wavellroom.com/2017/11/09/accompany-that-third-myth/.
[19] Général de brigade Robert Thomson, Les possibles évolutions de la relation franco-britannique d’ici dix ans, in Penser demain – 66ème session du CHEM, Les Cahiers de la Revue Défense Nationale, novembre 2017, 40. http://defnat.com/e-RDN/cahiers-de-la-RDN.php.
[20] In Alice Pannier, Between autonomy and cooperation: the role of allies in France’s new defence strategies, War on the Rocks, Texas National Security Network, 2 novembre 2017. https://warontherocks.com/2017/11/between-autonomy-and-cooperation-the-role-of-allies-in-frances-new-defence-strategy/.
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