Baisse de la CSG pour les retraités dont la pension mensuelle est inférieure à 2.000 euros, revalorisation de la prime d’activité pouvant aller jusqu’à 100 euros, heures supplémentaires défiscalisées… Les mesures annoncées par le président Macron (et votées au Parlement) afin de répondre au mouvement des « gilets jaunes », lequel a exprimé, depuis, d’autres revendications, auront un coût de 8 à 10 milliards d’euros selon les estimations.
À cela, il faut ajouter les conséquences économiques des blocages, lesquels devraient peser sur la croissance. Et donc sur les rentrées fiscales.
Étant donné le niveau de la dette publique, qui frôle déjà le seuil des 100% du PIB, la question de savoir comment ces mesures allaient être financées s’est rapidement posée. Avant même les annonces présidentielles, la ministre des Armées, Florence Parly, avait même dit ne pas exclure une contribution de son ministère. De quoi menacer la Loi de programmation militaire [LPM] 2019-25 avant même son entrée en application.
« La recrudescence des menaces est aujourd’hui peu contestée. En revanche, il n’est pas certain que le soutien que l’opinion publique apporte aujourd’hui au redressement de l’effort de défense se maintiendra toujours à un niveau si élevé », avait, par ailleurs, alerté les sénateurs Cédric Perrin et Hélène Conway-Mouret, dans un rapport pour avis sur l’Équipement des forces [programme 146], dans le cadre du projet de loi de finances intiale 2019.
Lors de son déplacement au Tchad, où il a rencontré les militaires de la force Barkhane, M. Macron a rappelé que le coût des mesures relatives au pouvoir d’achat sera compensé par « des économies en matière de dépenses publiques ». Cependant, le budget du ministère des Armées devrait être préservé.
« Il n’y aura aucune économie faite sur la défense, nos armées et la loi de programmation militaire », a en effet assuré M Macron, alors qu’il était interrogé par l’AFP.
« Nous avons pris la peine en début de quinquennat d’avoir une analyse de notre situation stratégique, d’autre part […] de préparer cette loi de programmation, [qui] a été longuement débattue et votée », a ensuite souligné le président Macron. Et cette LPM est « ce que nous devons à nos soldats, à leur quotidien. C’est ce que nous devons à nos concitoyens parce que c’est leur défense et leur sécurité, aujourd’hui et demain, parce que la menace est constamment en train de changer », a-t-il fait valoir.
À quelques mois d’une première phase pilote, le Service national universel « peine à nous convaincre », estimait le sénateur Christan Cambon le 3 décembre lors d’une audition du général Daniel Ménaouine, directeur du Service national et de la jeunesse et ancien rapporteur du groupe de travail du SNU, dissout le 19 novembre.
Après les partis d’opposition, les associations de jeunesse et une partie non négligeable de la presse, c’est au tour des membres de la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat d’exprimer leur inquiétude concernant le SNU. « Hasardeux », « coûteux », « peu consistant »: les sénateurs, « oubliés » des consultations préliminaires, n’ont pas caché leur inquiétude vis à vis d’un projet nécessitant d’urgence un effort de clarté. Parce qu’il nous est impossible de traiter la salve de questions dans son ensemble, penchons-nous sur celle, immuable et amplifiée par un contexte budgétaire tendu, du financement.
L’enjeu est d’autant plus important qu’une expérimentation du SNU est prévue pour juin 2019 dans dix départements avec quelques centaines ou milliers de jeunes, sans que ce dispositif ne soit budgétisé dans le PLF 2019. Plus encore, c’est la factureglobale du dispositif qui reste sans destinataire. Dans un rapport publié le 20 novembre, l’ancien groupe de travail du SNU estime à 1,7Md€ l’investissement initial, puis à 1,6Md€ le budget de fonctionnement annuel.
Un chiffre qui s’avère inférieur à ceux annoncés par le Sénat en 2015 (3Mds€) et en avril par le ministère des Armées, à savoir une fourchette d’ « un à dix milliards » par an en fonction des options retenues. Rappelons, en outre, que le président de la République avait quant à lui évoqué un budget de « 15 à 20 milliards d’euros » pour les infrastructures et de « 2 à 3 milliards d’euros par an en régime de croisière ». Il faudra maintenant attendre les derniers arbitrages du gouvernement, en janvier prochain, pour espérer obtenir un chiffre précis.
Mais si l’attente d’un montant définitif est une chose, déterminer qui, in fine, passera à la caisse en est une autre. Face au flou en vigueur, la Commission défense du Sénat à, elle, déjà voté un article de la LPM 2019-2025 excluant que celle-ci finance le SNU. In fine, les finances publiques dans leur globalité peuvent-elles supporter un tel coût dans un contexte budgétaire conflictuel ? « Pas sûr que l’on ait les moyens », a résumé la sénatrice LR Joëlle Garriaud-Maylam.
De son côté, le général Ménaouine a bien concédé que ce coût « sera certes important » mais a également invité à faire preuve de patience en évoquant « une mise en place qui prendrait du temps ». Confronté à l’insistance de l’auditoire, il a par ailleurs rappelé que « le coût évité d’un jeune en service militaire volontaire est estimé à 73.000 euros ». Autrement dit, un jeune « formé » au travers du SNU pourrait à son tour réduire son empreinte sur la collectivité. Sauf que… le SMV dure de 6 à 12 mois sans interruption et se veut avant tout être un tremplin vers l’emploi, quand le SNU est un service obligatoire à caractère civique et dont la durée est limitée à un mois par an. Difficile, dès lors, de comparer l’impact sociétal d’un dispositif long, professionnalisant et, surtout, basé sur l’engagement et la motivation, à celui d’un service universel contraignant, à l’épaisseur temporelle limitée et dont les objectifs restent confus*.
Avec la dissolution du groupe de travail du SNU se pose maintenant la question de définir l’interlocuteur légitime susceptible d’harmoniser la cacophonie ambiante pour qu’elle puisse accoucher d’une budgétisation solide et cohérente. Sera-ce le nouveau secrétaire d’État auprès du ministre de l’Éducation, Gabriel Attal ? L’Élysée ? Attendue initialement pour décembre, l’annonce présidentielle relative au rapport sur le SNU devrait encore glisser au vu du contexte actuel. En attendant une clarification présidentielle, ne reste qu’une seule alternative pour les 800.000 jeunes potentiellement concernés : ronger son frein sans gâcher les fêtes de fin d’année.
*Pour dépasser le simple volet budgétaire et comprendre au mieux les aspects sociétaux du SNU, nous vous renvoyons vers l’excellent travail de Bénédicte Chéron, historienne et chercheuse spécialisée des relations armées-société. Cfr., entre autres, la note de recherche n°53 de l’IRSEM (ici).
Dans leur rapport pour avis sur l’Équipement des forces [programme 146], les sénateurs Cédric Perrin et Hélène Conway-Mouret ont estimé que la trajectoire financière établie par la Loi de programmation militaire [LPM] 2019-25 est exposée à plusieurs « menaces ».
Pour rappel, la LPM prévoit une augmentation du budget des Armées de 1,7 milliard d’euros par an jusqu’en 2022, puis de 3 milliards à partir de 2023, l’objectif étant de porter les dépenses militaires à 2% du PIB d’ici 2025.
Parmi les « risques » évoqués dans leur rapport, M. Perrin et Mme Conway-Mouret ont cité « la question délicate de la capacité des armées, habituées depuis des décennies à gérer la pénurie, à gérer un afflux relativement soudain de crédits. » Mais encore faut-il que les hausses de crédits annoncées se concrétisent… Aussi, la principale menace, ont avancé les deux sénateurs, est avant tout « politique ».
« Le principal risque pesant sur la LPM est, étant donné le caractère extrêmement volontariste de la trajectoire retenue, que l’engagement politique du gouvernement de respecter cette trajectoire ne tienne pas dans la durée. À ce titre, plusieurs éléments incitent votre commission à la plus grande vigilance : la pente déséquilibrée de la trajectoire […], le choix du gouvernement d’une LPM longue (7 exercices), ce qui rend les derniers exercices assez nébuleux, et ce d’autant plus que l’actuelle législature s’achèvera en 2022 et que la LPM ne précise pas les crédits des deux derniers exercices et l’annonce de plusieurs ‘revoyures’ ou réévaluation, dont la première fin 2021 », expliquent les rapporteurs.
Et d’ajouter : « Il est certain, par ailleurs, que la recrudescence des menaces est aujourd’hui peu contestée. En revanche, il n’est pas certain que le soutien que l’opinion publique apporte aujourd’hui au redressement de l’effort de défense se maintiendra toujours à un niveau si élevé. »
Or, le mouvement des « gilets jaunes » va laisser une facture « lourde » pour les finances publiques. L’annulation de l’augmentation de fiscalité écologique coûtera 4 milliards d’euros (soit +0,2% de déficit). Et si le calendrier de la suppression de la taxe d’habitation pour 80% des ménages est accéléré, l’ardoise sera deux fois plus élevée. À cela, il faut ajouter les conséquences sur la croissance : l’activité des commerçants (-15% pour les grandes surface, -40% pour les indépendants) a pris un sérieux coup à l’approche des fêtes de fin d’année, période qui permet d’équilibrer les bilans, notamment pour les petits commerçants. Aussi, le taux de croissance du PIB pourrait perdre entre 0,1% [selon le ministre de l’Économie, Bruno Le Maire] et 0,2% [selon la Banque de France] au cours du dernier trimestre.
Dans ces conditions, quid du budget de la mission « Défense »? La ministre des Armées, Florence Parly, a été interrogée à ce sujet lors d’un entretien de 8 minutes [dont seulement deux ont concerné superficiellement les affaires militaires…] donné à Europe 1, ce 10 décembre.
« Il va falloir trouver de l’argent. Le budget de l’armée pourrait-il être amputé pour aider à remplir les frigidaires [sic] des gilets jaunes à Noël », a ainsi demandé Audrey Crespo-Mara à Mme Parly. Et cette dernière de répondre : « La question, c’est d’abord de savoir quelles seront les mesures qui seront annoncées à court terme par le gouvernement. Ensuite, tous les ministres sont solidaires au sein d’un gouvernement et nous déciderons de la manière dont ces mesures auront vocation à être financées. Je n’exclus rien et, évidemment, je suis parfaitement solidaire des décisions que le gouvernement prendra. »
En clair, la LPM 2019-25 n’est même pas encore entrée en application qu’elle est déjà clairement menacée… Cela étant, certains parlementaires ont dit qu’elle l’était déjà avec l’affaire de l’annulation, sans préavis, des 404 millions d’euros de crédits de la mission « Défense », dans le cadre du projet de loi de finances rectificative 2018 pour financer les opérations extérieures et les missions intérieures. Cette mesure est en effet contraire avec l’article 4 de la LPM 2014-2019 qui s’achève et dont celle qui a été promulguée cet été reprend le principe. Cela « constitue un signal très négatif », ont fait valoir M. Perrin et Mme Conway-Mouret.
Forces Operations a récemment commenté le programme 146 « Equipement des forces » du PLF 2019. Un autre programme mérite notre attention : le 178 « Préparation et emploi des forces ». Les débats – très techniques – ont été houleux mais leur issue a conforté les options formulées dans la LPM 2019-2025. Nous présentons ci-après les aspects « terrestres » des débats.
(Crédit: Ministère des Armées)
Jean-Marie Bockel, co-rapporteur du programme 178, a exprimé sa satisfaction quant à l’évolution des crédits du programme 178 en cette première annuité de la nouvelle LPM tout en restant vigilant sur un certain nombre de points : les crédits de paiement augmentent de 8,9% par rapport à 2018 pour s’établir à 8,78 milliards d’euros. Cette progression a deux causes essentielles : l’augmentation des ressources dédiées au financement des opérations extérieures, soit 195 M€ (après une augmentation de 125 M€ en 2018) pour atteindre 600 millions d’euros, et l’effort en faveur des crédits d’entretien programmé du matériel, avec 375 M€ supplémentaires, soit une augmentation de 8% permettant d’atteindre 4,2 Md€ en 2019. La progression des autorisations d’engagement dédiées à l’EPM (entretien programmé du matériel) est encore plus spectaculaire, s’établissant à 69,9% pour atteindre ainsi 14,9 milliards d’euros (contre 8,8 en 2018). La hausse provient donc partiellement du resoclage budgétaire des surcoûts des OPEX pour 600 millions d’euros, sur les 850 millions d’euros consacrés aux OPEX en 2019. Cette « sincérisation » du budget va dans le bon sens.
Cependant, a prévenu Jean-Marie Bockel, le niveau de crédits prévu ne sera pas suffisant, ce qui entraînera l’année prochaine encore des mises en réserve et un douloureux débat sur la fin d’exécution budgétaire. Par ailleurs, si la commission a soutenu le principe de ce resoclage, c’était à concurrence d’une augmentation du budget de la mission. Or le budget augmente mais le poids relatif des OPEX passera entre 2018 et 2019 de 5 à 7% des crédits du programme 178. Les crédits dédiés aux OPEX augmenteront de 48% contre 9% pour l’ensemble du programme. Il faudra donc être très attentif à l’augmentation des crédits OPEX qui doivent atteindre 1,1 milliard d’euros dès 2020. Dernière remarque, la commission a heureusement modifié l’article 4 de la LPM 2019-2025 pour prévoir que les surcoûts nets, hors crédits de masse salariale, non couverts, feront l’objet d’un financement interministériel, la participation de la mission « Défense » à ce financement interministériel ne pouvant excéder la proportion qu’elle représente dans le budget général de l’État.
L’autre évolution remarquable de 2019 concerne l’accroissement des moyens du programme 178 dédié à l’entretien programmé du matériel (EPM). Il faut rester particulièrement attentif à la progression des coûts unitaires du maintien en condition opérationnelle qui augmentent dans tous les domaines : terrestre, naval et aéronautique. Le risque d’une envolée exponentielle de ces lignes budgétaires est réel.
Concernant le délestage d’activités du MCO terrestre vers le privé, les hypothèques qui pesaient sur le financement de cette réforme ont été levées et les crédits nécessaires à l’externalisation des marchés d’entretien sont à un niveau suffisant, comme en témoigne l’augmentation des autorisations de programme. Pour un équipement, les multiples contrats d’entretien seront regroupés en un seul, confié à un seul industriel en charge de l’entretien, de la gestion des stocks de rechange et de la disponibilité de l’équipement concerné. C’est un changement de paradigme.
Dernière observation sur l’augmentation des crédits de l’EPM, l’effort consenti ne se traduit pas par une augmentation de la disponibilité technique opérationnelle et son amélioration tardera probablement à venir. Même si Forces Operations se focalise sur les aspects terrestres, une évocation de l’aspect aérien n’est pas sans intérêt : la disponibilité technique de l’A400M était de 28% du parc au 1er septembre 2018, celle du Mirage 2000D de 33%, celle du Rafale Air de 55%, celle du Tigre de 29%.
Christine Prunaud, co-rapporteure du programme 178, a souligné que l’activité opérationnelle reste inférieure de près de 10% aux objectifs fixés. La situation est préoccupante pour les trois armées. Depuis le déploiement de Sentinelle, la cible de 90 jours de préparation opérationnelle pour l’armée de Terre n’a plus été atteinte, réduite à 72 en 2016, elle n’est remontée à 81 jours en 2017 et devrait y rester en 2018 et 2019. De même, les nouvelles normes d’entraînement destinées à évaluer la capacité des équipages sur cinq matériels majeurs en service dans les forces – Leclerc, AMX 10RCR, VBCI, VAB et CAESAR – prévues dans le cadre de la LPM 2019-2025 ne sont réalisées qu’à 54% en moyenne en 2018. La remontée prévue est très lente : 57% en 2019 et 59% en 2020.
Des amendements à la LPM 2019-2025 ont été adoptés pour que l’urgence de la remontée de la préparation opérationnelle soit affirmée et ne soit pas repoussée à un horizon de moyen terme. Dans le cadre de la préparation de cet avis budgétaire, la commission sénatoriale a poursuivi l’examen attentif de l’exercice de leur mission par les grands services de soutien, éternels sacrifiés du ministère ayant subi de plein fouet la révision générale des politiques publiques.
Au final, après l’expression d’avis mitigés, voire négatifs de certains groupes parlementaires, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Défense », avec 5 voix pour, du groupe LREM et de M. Robert del Picchia, et l’abstention des autres commissaires présents (38 abstentions).
Depuis le transfert vers le site de Balard (15ème arrondissement de Paris) de l’ensemble des états-majors et des directions de la Défense, a été opérée la cession d’une partie du site de l’îlot Saint-Germain (7ème arrondissement) qui les abritait : cela concerne la tour et l’immeuble donnant sur la rue Saint-Dominique (un ensemble de près de 17.000 m²). Une vente à 29 millions d’euros… alors que l’ensemble avait été estimé par France Domaine à 350 millions d’euros.
C’est ainsi que la régie immobilière de la Ville de Paris (RIVP – 2ème plus gros bailleur social de la ville), a signé en mai 2018 devant notaire l’acte de vente de cet ensemble suite à la signature d’un protocole le 16 octobre 2017 entre le ministère des armées (MINARM), la Ville de Paris et la préfecture de la région de l’Île-de-France avec une libération prévue avant le 31 décembre 2018. La transformation des bureaux en logements devrait durer au moins 2 ans et les nouveaux locataires devraient faire leur entrée dans les lieux fin 2020, voire en 2021. Sur ce site, seront construits, outre une crèche de 66 places et un gymnase, 251 nouveaux logements à caractère social et familial dont 10% sont réservés aux agents du MINARM et qui sont répartis de la façon suivante :
126 au titre du PLAI (prêt locatif aidé d’intégration) ;
100 au titre du PLUS (prêt locatif à usage social) ;
25 au titre du PLS (prêt locatif social).
Le montant de cette cession est de 29 millions d’euros alors que France Domaine l’avait évalué à environ 350 millions d’euros, montant qui est l’équivalent de l’achat de 2 avions AIRBUS 400 M – NB = l’armée de l’air n’en a reçu en juin 2018 que 18 sur les 50 commandés.
En effet, la vente de cet ensemble immobilier semblait prometteuse compte tenu de sa superficie et de sa situation géographique privilégiée : proximité de l’Assemblée nationale, du musée d’Orsay, des quartiers des ministères, de grandes institutions nationales et internationales, des Invalides, de la place de la Concorde… La justification des conditions de cette vente résulte de la volonté de la Ville de Paris de développer le nombre de logements sociaux dans cet arrondissement qui lui semble déficitaire dans ce domaine. L’opération a été rendue possible grâce au dispositif de décote introduit dans la loi SRU (2013) dite « loi Duflot » qui permet la vente de terrains de l’État à un prix inférieur aux prix du marché.
Sur le portail de l’Économie, des Finances, de l’Action et des Comptes public, est mis actuellement en vente une autre partie de l’Îlot Saint-Germain qui est présentée dans le schéma suivant : partie encadrée par un trait bleu =
Cet ensemble datant du 19ème siècle dont la vente a été repoussée à cette date en raison de la volonté de la Ville de Paris d’en prendre une partie comme l’y autorise la loi SRU, présente les caractéristiques suivantes : une superficie de 11.763 m², une surface de plancher totale de 27.797 m² et 8.543 m² en infrastructure.
Sa composition qui est présentée ci-dessus apparaît prometteuse en termes du montant de la cession. Certes, existe toujours la possibilité de vendre le m2 à un montant d’environ 5.000€, en vertu du principe de la décote introduite dans la loi SRU (2013). Mais en prenant en référence le prix du m2 de France Domaine relatif à la vente de la 1ère partie de l’îlot Saint-Germain, la cession de cette 2ème partie pourrait être évaluée à environ 450 millions d’euros – montant correspondant environ à l’acquisition de 11 hélicoptères NH90 dont ceux de la Marine nationale en service actif affichent un taux de disponibilité difficile.
Toutefois, il apparaît nécessaire d’associer la vente de cette partie de l’îlot Saint-Germain à celle de l’hôtel de Brienne (situé à gauche du schéma présenté ci-dessus) dans lequel sont installés les cabinets civils et militaires du MINARM et de son secrétariat d’état alors que l’ensemble des états-majors et directions centrales ont été transférées sur le site de Balard. Le ministre de la Défense (MINDEF) de l’époque a refusé ce transfert pour différents motifs qui ne semblent pas recevables alors que le site de Balard peut accueillir les logements et les postes de travail du ministre, du secrétaire d’Etat et de leurs cabinets, qui demeurent ainsi vacants.
En prenant en référence le montant de la cession en 2014 du site Bellechasse-Pentemont1 qui était de 137 millions d’euros, celui de l’Hôtel de Brienne pourrait être évalué au prix du marché entre 150 et 200 millions d’euros. Ce montant correspond à l’achat de 5 à 6 hélicoptères d’appui protection (HAP) Tigre de l’Aviation légère de l’armée de terre (ALAT) alors que leur disponibilité est d’environ 25% (confer le rapport d’information n°650 (2017-2018) du sénateur, Monsieur Dominique de LEGGE, rapporteur spécial des crédits de la mission « Défense »).
Conclusion
Avec le transfert de ses états-majors et services à Balard, le MINDEF comptait engranger des recettes exceptionnelles avec la vente des emprises qu’il occupait dans l’îlot Saint-Germain – ce qui n’est pas actuellement le cas. En outre, la valeur du parc immobilier du MINARM est évaluée à environ 16 milliards d’euros – confer le tableau ci-dessous qui est annexé au rapport spécial d’information n° 661 (2016-2017) du sénateur, Monsieur Dominique de LEGGE, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 juillet 2017.
Source : direction de l’immobilier de l’État, réponse au questionnaire du rapporteur spécial.
Dans ce parc immobilier, il y a, outre l’hôtel de Brienne, la possibilité de cession d’un certain nombre d’hôtels de quartier général2 destinés au logement de certaines autorités militaires du MINARM dans des grandes villes régionales3. Ces bâtiments qui font partie d’un ensemble de 160 emprises classées comme monuments historiques, génèrent des coûts de fonctionnement mais aussi d’entretien partagés avec le ministère de la culture dans le cadre d’un protocole Défense-Culture signé en 1983, reconduit en 1990, 1994 et du 17 septembre 2005.
C’est ainsi que les cessions au prix du marché de ces emprises pourraient permettre au MINARM d’engranger, sous réserve que les municipalités ne fassent pas jouer la loi SRU comme présenté ci-dessus :
des économies non négligeables de fonctionnement (notamment en énergie) pour les allocataires de ces logements ;
des économies substantielles en entretien de ces bâtiments qui sont classés au patrimoine culturel ;
des recettes nécessaires à l’entretien des infrastructures, notamment en ce qui concerne l’hébergement des militaires du rang (confer le rapport du sénateur, Monsieur de Legge, du 8 novembre 2017 dans le cadre du PLF 2018 de la Défense) et à l’investissement en matériels et équipements des forces armées.
Naturellement, pour des raisons de disponibilité et de sécurité de ces autorités militaires, il s’agit d’assurer4 à ces autorités militaires des logements au sein des emprises militaires intégrant des forces armées et des services comme cela est effectué dans la gendarmerie qui peuvent être attribués :
soit par nécessité absolue de service – NAS – (« obligation de disponibilité totale pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité » ;
soit par simple utilité de service (convention d’occupation temporaire précaire avec astreinte).
Enfin, au vu du coût des engagements actuels et futurs en OPEX, l’effort devrait être porté, à partir des recettes relatives à la cession des infrastructures citées supra, notamment sur l’investissement dans la composante Marine nationale et la 3ème dimension tactique (aéronefs à voilures fixe et tournante) – ce qui ne semble pas être tout à fait le cas de la loi de programmation militaire 2019-2025.
1Où était basé le secrétariat aux anciens combattants.
2Ces bâtiments génèrent des coûts de fonctionnement qui font partie d’un ensemble de 160 emprises, mais aussi d’entretien partagé avec le ministère de la culture, définissent le cadre d’un protocole Défense-Culture signé en 1983, reconduit en 1990, 1994 et du 17 septembre 2005.
3Lille, Metz, Strasbourg, Marseille, Grenoble, Bordeaux, Toulouse, Nantes…- Lyon étant un cas particulier car l’hôtel de quartier général est loué par le ministère des armées à la Ville de Lyon. D’ailleurs, un certain nombre d’hôtels de quartiers généraux ont fait l’objet de cessions fructueuses comme à Montpellier, Nancy, Lille, Limoges…
4Décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 portant réforme du régime des concessions de logement.
Le chef d’état-major des armées, le général François Lecointre, pourrait toucher une prime de 50.000 euros par an, dont 31.500 euros de part variable. (Crédits : Pascal Rossignol) – La Tribune
Un décret crée une indemnité spécifique de haute responsabilité.
Par Nathalie Guibert – Le Monde Publié 12 novembre 2018
Le décret, cosigné par la ministre des armées, Florence Parly, et son homologue des comptes publics, Gérald Darmanin, est paru au Journal officiel du 10 novembre, pour application au 1er janvier 2019. Il porte une petite révolution : une partie des généraux français vont officiellement toucher une « indemnité spécifique de haute responsabilité », comme des cadres d’entreprise. Des systèmes existaient, ils n’étaient pas encadrés de la sorte. Une soixantaine de généraux sont concernés par ces dispositions.L’indemnité comprend deux parties, selon le texte : « une part fonctionnelle versée mensuellement, tenant compte des responsabilités exercées dans la conception, la coordination ou la conduite des politiques publiques de défense, des sujétions particulières et du niveau d’encadrement afférents aux emplois occupés » et « une part variable tenant compte des résultats obtenus dans l’exercice de ces fonctions, versée annuellement en une ou deux fractions et non reconductible automatiquement d’une année sur l’autre ».
Militaires sous pression
La première pourra s’élever de 32 000 à 50 000 euros en fonction des postes occupés, selon l’arrêté complémentaire paru le 10 novembre. Les montants de la prime variable se situeront quant à eux entre 7 500 et 31 500 euros maximum. Le chef d’état-major des armées, le général François Lecointre, pourrait ainsi comme le détaille La Tribune, toucher une prime de 50 000 euros sur l’année, dont une rémunération variable exceptionnelle aux résultats – lesquels ? Cela reste à découvrir – de 31 500 euros. Les autres cinq étoiles, les plus hauts gradés de l’armée française – chefs d’état-major de l’armée de terre, de la marine et de l’armée de l’air, major général, chef de l’état-major particulier du président, chef du contrôle général – toucheraient au plus 43 000 euros, dont 23 000 de part variable.
Les pistes de la réforme de l’Etat présentées le 29 octobre par le gouvernement comprenaient « la mise en place d’un nouveau régime de responsabilité et d’intéressement des gestionnaires ». Censée augmenter dans ce cadre, « la part de rémunération variable sera calculée en fonction de critères de bonne gestion financière et l’atteinte de cibles de performances précises et quantifiables », précisait le dossier transmis à la presse. Il était d’ores et déjà prévu que les préfets soient concernés.
A la défense, ce type de disposition s’inscrit aussi dans la volonté du président de la République de voir les armées continuer de se réformer. Les militaires et leur ministre sont sous pression pour afficher des résultats concrets dans le cadre de la remontée promise des crédits dans la loi de programmation pour 2019-2025. Ils sont sommés de rendre des comptes plus précisément quant à la gestion des deniers publics.
La publication du décret s’est télescopée avec l’annonce, très négative, d’une annulation de crédits de 404 millions d’euros, décidée dans le cadre de la loi de finances rectificative pour boucler les comptes de l’Etat en 2018. Contrairement aux engagements présidentiels, le ministère se voit au dernier moment contraint d’assumer la totalité des surcoûts des opérations extérieures et intérieures, 1,37 milliard pour l’année, qui ne devaient être réintégrés dans son budget qu’en 2021.
À quoi sert-il de débattre longuement et de voter des Lois de programmation militaire [LPM] si les modalités qu’elles prévoient ne sont pas respectées?
L’article 4 de celle actuellement en vigueur dit : « La dotation annuelle au titre des opérations extérieures est fixée à 450 millions d’euros. En gestion, les surcoûts nets, hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l’objet d’un financement interministériel. »
Et celle qu’a votée le Parlement pour la période allant de 2019 à 2025 reprend ce même principe d’un financement interministériel en cas de dépassement de l’enveloppe allouée aux surcoûts des opérations extérieures [OPEX]. Mieux : elle précise aussi que « hors circonstances exceptionnelles, la participation de la mission ‘Défense’ à ce financement interministériel ne peut excéder la proportion qu’elle représente dans le budget général de l’État. » et que « si le montant des surcoûts nets ainsi défini est inférieur à la provision, l’excédent constaté est maintenu au profit du budget des armées. »
L’on verra comment s’appliqueront ces dispositions l’an prochain. En attendant, pour 2018, le projet de loi de finances rectificatives [PLFR] qui vient d’être soumis en Conseil des ministres, ce 7 novembre, sera une pilule difficile à avaler pour le ministère des Armées. Une de plus serait-on tenté de penser.
Ainsi, d’après les estimations faites en septembre, les surcoûts des opérations extérieures (et intérieures) devraient s’élever, cette année, à 1,364 milliard d’euros. Comme 750 millions ont été initialement prévus pour les prendre en charge (dont 100 millions pour les OPINT) et que les Nations unies doivent rembourser 39 millions d’euros, il restait donc à trouver 575 millions. Et donc, conformément à l’article 4 de la LPM en cours, un financement interministériel aurait dû y pourvoir.
Sauf que ce ne sera pas le cas. En effet, dans le détail, le PLFR 2018 prévoit 404,2 millions d’euros d’ouverture de crédits au titre du programme 178 « Préparation et Emploi des forces » pour le « financement des opérations extérieures et des missions intérieures ».
Mais, dans le même temps, 319 millions en autorisation d’engagement et en crédits de paiement seront annulés au titre du programme 146 « Équipement des forces ». De même que les crédits des programmes 144 « Environnement et prospective de défense » et 212 « Soutien à la politique de Défense » seront amputés respectivement de 20 et 65 millions d’euros. Ces sommes seront prélevées sur les sommes mises initialement en réserve [ou en réserve de précaution, dont le montant est équivalent à 3% du budget, ndlr]
Au total, 404 millions d’euros seront annulés, ce qui correspond donc à la somme ouverte pour le programme 178. En outre, il reste encore à trouver au minimum 171 millions d’euros pour couvrir l’ensemble des surcoûts OPEX. Minimum car la facture finale pourrait être plus élevée que ne le laissaient présager les estimations faites au cours de l’été. En clair, tout porte à croire que le ministère des Armées aura à supporter seul la facture des opérations extérieures, qu’il mène au nom de la Nation… De quoi tempérer la hausse de 1,8 milliard d’euros de son budget, décidée l’an passé.
« Le projet de loi de finances rectificative pour 2018 marque une rupture avec les pratiques antérieures. Le Gouvernement n’y a inséré aucune disposition fiscale et n’a pas recours, pour la première fois depuis plus de 30 ans, au dispositif du décret d’avance. Grâce à une loi de finances initiale sincère prévoyant notamment la constitution de provisions spécifiques permettant de faire face à certains aléas et à une mise en réserve réduite, l’ensemble des ouvertures et des annulations de crédits nécessaires à la fin de gestion 2018 est contenu dans ce projet de loi », explique le compte-rendu du Conseil des ministres.
« Le report de charge du programme 146 à la fin de 2018 est estimé à 2,1 milliards d’euros. Pour ce qui est de la réserve de précaution, nous avons cette année, contrairement aux années précédentes, non seulement gelé les paiements, mais aussi les engagements. Si une partie de cette réserve venait à n’être pas levée, il n’y aurait donc pas d’impact sur le report de charges, mais les besoins correspondants devront être reportés sur les annuités ultérieures », avait averti Joël Barre, le délégué général pour l’armement, lors de sa dernière audition à l’Assemblée nationale.
Le député (LR) François Cornut-Gentille a été l’un des premiers à réagir à ces annulations de crédits. « Aujourd’hui, profitant de l’itinérance mémorielle du président et de l’adoption en catimini du projet de loi de finances rectificative, le gouvernement vient de porter un coup de poignard aux armées. […] La solidarité interministérielle qui prévalait depuis plus de 10 ans est balayée par cette décision prise ce matin en conseil des ministres » et les « conséquences de ce choix sont extrêmement graves : la prochaine loi de programmation militaire est d’ores et déjà morte » et le « gouvernement vient de trahir de nouveau la parole donnée aux militaires. »
Quoi qu’il en soit, en ouvrant une ligne de crédit d’un côté et en en supprimant trois de l’autre, la communication gouvernementale sauvera les apparences et pourra affirmer que le budget 2018 des Armées aura été respecté à la lettre. Et il ne sera bien sûr pas fait mention de la solidarité ministérielle prévue par cet article 4 de la LPM dont beaucoup, parmi l’opinion, ne soupçonnent même pas l’existence.
L’Assemblée nationale a voté, ce vendredi 2 novembre, le budget 2019 de la Défense, en hausse de 5 % sur un an. Conformément à la Loi de programmation militaire 2019-2025 (LPM).
Le budget consacré à la défense atteint 35,9 milliards d’euros pour l’exercice 2019. Soit une progression de 5 %, équivalant à 1,7 milliard d’euros. Cette hausse s’ajoute à celle de 2018, où l’augmentation était déjà de 1,8 milliard d’euros. Cette nouvelle hausse a été votée, ce vendredi, à l’Assemblée, conformément à la Loi de programmation militaire 2019-2025 (LPM). La LPM, votée, elle, en juin par le Parlement, prévoit que le budget défense bénéficie d’une hausse de 1,7 milliard d’euros par an jusqu’en 2022, avant des « marches » de 3 milliards par an à partir de 2023.
« Le Projet de loi de finances 2019 envoie un message fort, un signal clair : la remontée en puissance commence et elle commence maintenant », a commenté la ministre des Armées Florence Parly. En vantant un « budget de reconquête, qui nous place parfaitement sur la trajectoire prévue de consacrer 2 % de notre PIB à la défense d’ici 2025 » contre 1,82 % l’an prochain.
« Améliorer les conditions de vie de nos militaires »
En 2019, 19,5 mds seront consacrés aux équipements et à leur renouvellement. Les armées recevront notamment l’an prochain 89 blindés Griffon, une nouvelle frégate multimissions (FREMM) ou encore un deuxième avion ravitailleur A330 Phénix. Un effort sera par ailleurs fait pour « améliorer les conditions de vie de nos militaires », notamment par le biais du Plan famille (57 millions l’an prochain) et pour « améliorer la protection des combattants, avec 25 000 nouveaux gilets pare-balles », a fait valoir la ministre.
Quelque 450 postes supplémentaires sont aussi prévus dans les armées en 2019, dont 199 dédiés au renseignement, 129 cyber-défense. La provision pour financer les opérations extérieures sera augmentée à 850 millions d’euros l’an prochain dans un souci de « sincérité », a également rappelé Florence Parly.
L’Assemblée devait également voter vendredi le budget 2019 des Anciens combattants et du lien armées-Nation (2,2 milliards d’euros).
L’opposition attaque sur la vente d’arme à l’Arabie Saoudite
François Cornut-Gentille (Les Républicains), rapporteur spécial des crédits défense à la commission des Finances, a appelé à la « vigilance » quant à l’exécution de ces crédits. « Nul ne peut nier que l’effort est significatif, mais le passé nous apprend que toutes les premières annuités budgétaires de LPM respectaient les lois de programmation, les difficultés n’intervenant que plus tard », a-t-il commenté.
Charles de la Verpillière (LR) a lui regretté qu’« un certain flou continue à régner sur le périmètre des dépenses qui seront financées », en évoquant le futur service national universel (SNU) voulu par le président Emmanuel Macron, qui doit être expérimenté l’an prochain. Selon le ministère, la Loi de programmation militaire ne prévoit pas de financer le SNU.
Bastien Lachaud (La France insoumise) a de son côté déploré que le renouvellement et la modernisation de la dissuasion nucléaire aient été décidés « sans aucun débat démocratique ». Le député Insoumis a par ailleurs vertement critiqué les ventes d’armes françaises à l’Arabie saoudite et aux Émirats Arabes Unis, engagés dans le conflit au Yémen. Ces exportations « doivent cesser immédiatement », a-t-il lancé. « J’ai une forme de honte à penser que des armes françaises peuvent servir, comme c’est le cas […] aujourd’hui au Yémen, à massacrer un peuple et des enfants », a renchéri André Chassaigne (Gauche démocrate et républicaine, GDR).
Florence Parly a rejeté ces allégations en vantant le « dispositif extrêmement rigoureux et contrôlé sur les exportations d’armement » français, et souligné qu’elle avait « appelé aussi récemment à ce que cette guerre (au Yémen) cesse le plus rapidement possible ».
Les armées paieront finalement 950 millions d’euros en 2019 au titre de la provision pour financer les opérations extérieures (OPEX) et intérieures (MISSINT). En 2018, le surcoût devrait atteindre 1,5 milliard d’euros environ, soit 1,3 milliard d’euros pour les OPEX et 200 millions pour les MISSINT
Il fallait être vraiment sioux pour comprendre… que l’armée allait être délestée de 100 millions d’euros supplémentaires dans le budget 2019. La provision pour financer le surcoût des opérations extérieures (OPEX) et intérieures (MISSINT) n’est pas de 850 millions d’euros comme prévu, mais de 950 millions finalement. Ce qui réduira d’autant la contribution interministérielle qui intervient en complément de la provision du ministère des Armées en vue de financer le surcoût des OPEX, décidées par le Chef de l’Etat. La « sincérisation » (jargon du ministère des Armées) du budget de la défense a donc un coût. Un coût supporté par les militaires, qui ont néanmoins obtenu un budget en croissance en 2019 (+ 1,7 milliard d’euros).
« C’est un budget sincère parce que les opérations extérieures (OPEX) et les missions intérieures (MISSINT) sont également couvertes à un niveau bien plus réaliste encore que l’année précédente, a expliqué début octobre la ministre des Armées, Florence parly. Nous disposons ainsi de 850 millions d’euros pour la provision OPEX et MISSINT, soit 200 millions supplémentaires par rapport à 2018, auxquels s’ajoute une provision spécifique de 100 millions d’euros pour la masse salariale des MISSINT. Ce sont donc 950 millions d’euros qui sont programmés cette année pour couvrir à la fois les opérations extérieures et les missions intérieures, notamment l’opération Sentinelle ».
Une tour de passe-passe budgétaire
Le député Républicain de l’Ain Charles de la Verpillière s’est fait berner comme pas mal d’observateurs par le tour de passe-passe budgétaire du ministère des Armées. « Dans la loi de programmation militaire (LPM), il est indiqué que la somme de 850 millions d’euros englobe à la fois les OPEX et les OPINT », a-t-il interpellé le secrétaire général pour l’administration, Jean-Paul Bodin lors de son audition le 10 octobre. Mais, comme dans les contrats avec les assurances, il faut absolument tout lire jusqu’au bout. Et ne pas s’arrêter au tableau trompeur publié dans les annexes de la LPM (850 millions).« C’est d’ailleurs pourquoi l’article 4 précise la dotation annuelle prévue pour faire face aux opérations extérieures et aux missions intérieures. Cette dotation, qui s’établissait dans la loi de programmation précédente à 450 millions d’euros au titre des opérations extérieures atteindra 850 millions d’euros en 2019 puis 1,1 milliard d’euros par an à partir de 2020. Elle est destinée à couvrir les surcoûts au titre des opérations extérieures comme des missions intérieures et s’entend au-delà des 100 millions de crédits de masse salariale prévus pour couvrir les missions intérieures ».
Effectivement, cette dernière phrase indique bel et bien que les armées paieront 100 millions d’euros de plus pour financer le surcoût du titre deux (dépenses de personnel) lors des opérations intérieures. Cette provision s’élevait seulement à 41 millions d’euros dans le budget 2018. « Pour la partie missions intérieures, l’enveloppe de titre 2 prévue est de 100 millions d’euros et l’on estime que la dépense s’élèvera cette année à 99,1 millions d’euros. Si tout se déroule comme prévu, le budget correspondra ainsi très exactement à la dépense », a expliqué le secrétaire général pour l’administration. Enfin, la provision au titre des OPEX s’élèvera donc à 850 millions d’euros en 2019, dont 600 millions hors titre 2 (usure et remplacement des matériels…).
En 2018, le surcoût devrait atteindre 1,5 milliard d’euros environ, soit 1,3 milliard d’euros pour les OPEX et 200 millions pour les MISSINT, a estimé le chef d’état-major de l’armée de Terre, le général Jean-Pierre Bosser. La provision pour financer le surcoût des OPEX et MISSINT s’élève à 650 millions d’euros cette année. La solidarité interministérielle va-t-elle jouer ?
Après une hausse de 1,8 milliard d’euros en 2018, le bugdet de la mission Défense augmentera de nouveau de 1,7 milliard l’an prochain, conformément à la Loi de programmation militaire 2019-25, elle-même subordonnée à la Loi de programmation des finances publiques [LPFP] 2018-22. Les armées pourront donc compter sur une enveloppe de 35,8 milliards d’euros « à périmètre constant », hors pensions.
« Cet effort financier exceptionnel dans un contexte de redressement des finances publiques répond au besoin de transformation et d’adaptation des armées dans un environnement stratégique durablement instable et incertain, marqué par l’émergence de nouvelles formes et de nouveaux espaces de conflictualité », est-il expliqué dans la présentation du projet de loi de finances 2019, présenté ce 24 septembre [.pdf].
Contrairement aux pratiques du passé, toutes les « dépenses programmées sont intégralement couvertes par des ressources budgétaires, sans hypothèses de recette exceptionnelles », par définition aléatoires.
S’agissant du financement du surcoût des opérations extérieures, il est prévu de porter la provision à 850 millions d’euros (+200 millions), l’objectif étant d’atteindre 1,1 milliard d’euros à compter de 2020. Selon une estimation donnée l’été dernier par le général François Lecointre, le chef d’état-major des armées [CEMA], les surcoûts OPEX et MISSINT [mission intérieures] devraient s’élever à 1,364 milliard d’euros en 2018.
Par ailleurs, ce projet de budget prévoit d’investir 150 millions d’euros de plus par rapport à cette année pour les équipements dits d’accompagnement (casques, treillis, gilets pare-balles) ainsi que 57 millions pour la mise en oeuvre du « plan Familles »
Un coup de pouce de 400 millions d’euros bénéficiera au maintien en condition opérationnelle (MCO), en particulier dans le domaine de l’aéronautique. Pour l’équipement des forces, il est prévu un effort de 300 millions d’euros de plus par rapport à 2018.
Le « renouvellement des deux composantes de la dissuasion nucléaire […] se traduit dès 2019 par une hausse de 400 millions d’euros des dépenses d’investissement et d’entretien du matériel pour adapter le système de dissuasion et assurer la crédibilité et la fiabilité des armes nucléaires », est-il précisé.
Concernant les effectifs, et alors que d’autres ministères devront supprimer des emplois, celui des Armées sera épargné (ce qui change des années précédentes…) et verra les siens augmenter. En effet, comme le prévoit la LPM 2019-25, 450 postes seront créés l’an prochain, notamment dans les domaines « du renseignement, de la cyberdéfense, du soutien aux exportations et de la numérisation (intelligence artificielle, traitement massif des données). » En prenant en compte le SIAé [Service Industriel de l’Aéronautique], ce seront en réalité 466 postes qui seront ouverts l’an prochain.
