Une analyse minutieuse démontre que non seulement le chiffre est démesurément gonflé mais qu’en plus il n’intègre pas une série de risques, qui, pris isolément, ne sont pas scandaleux en soi (on ne saurait tout prévoir) mais pris ensemble, rendent insincère cette LPM. De 413 à 75,9 milliards d’euros. Désormais appelé « l’homme qui vaut 400 milliards d’euros » – titre flagorneur de l’article d’Henri Gibier du 4 avril dans les Echos -, M. Lecornu n’est en réalité, et au final, que « l’homme qui vaut 75,9 milliards d’euros ».
- Un « hiatus de 13,3 milliards d’euros » et des ressources extra-budgétaires optimistes
Le ministre intègre d’emblée 13 milliards d’euros de ressources extra-budgétaires sur lesquelles il estime que la moitié (5,9 milliards d’euros) est documentée et reconnue comme telle par le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP). Les ressources extra-budgétaires du ministère des Armées (immobilier, soulte venant d’un industriel, actes médicaux du SSA, etc) sont considérées comme « très optimistes » par les initiés. Quoiqu’il en soit, il manque de toute façon plus de 7 milliards d’euros à l’appel ; or, selon le HCFP, l’empilement des lois de programmation (militaire, intérieur, recherche, etc) imposera une réduction généralisée des autres dépenses de l’État : « l’effet conjugué de ce projet de loi de programmation militaire, de la loi de programmation de la recherche et de la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur va contraindre fortement les autres dépenses du budget de l’État. Les crédits couverts par ces trois textes vont augmenter plus rapidement que le total de la dépense de l’État, ce qui impose une baisse en volume des autres dépenses pour atteindre les objectifs fixés dans le projet de loi de programmation des finances publiques » : comment espérer un effort supplémentaire de 7 milliards de la part des autres ministères et que faire si les autres dépenses de l’État augmentent de manière exponentielle sous le coup de nouvelles priorités ou de nouvelles crises sociales ou sanitaires ? [1]
Comme le dit pudiquement M. Moscovici, « il y a un hiatus de 13,3 milliards d’euros ». De 413,3 milliards d’euros, on descend déjà à 400 milliards ou à 405,9 milliards d’euros si l’on fait grâce au ministre de son optimisme sur les ressources extra-budgétaires de son ministère. Nulle surprise donc si certains amendements de l’opposition visent à remplacer les ressources extra-budgétaires par des crédits budgétaires si celles-là n’étaient pas au rendez-vous…
La descente aux enfers budgétaires n’est cependant pas terminée.
- 300 milliards d’euros de programmes déjà engagés
Le socle des programmes et des dépenses de fonctionnement incompressibles se situe autour de 300 milliards d’euros, ce qui fait que l’effort de Défense ne porte en réalité pas sur 400 milliards d’euros mais uniquement sur 100 milliards d’euros de ressources nouvelles (ou 105,9 milliards € si l’on considère « sincères » les 5,9 milliards d’euros de ressources extra-budgétaires du ministère). Faire du neuf avec du vieux est une vieille astuce politicienne de recyclage, mais le débat eût gagné en honnêteté intellectuelle si ces données avaient été portées au public.
- 30 milliards d’euros d’inflation, vraiment ?
Redescendue à 100 ou 105,9 milliards d’euros, la marge de manœuvre du ministère se réduit encore avec l’inflation : le ministre estime qu’elle assèchera la LPM de 30 milliards d’euros. Ce chiffre n’est nulle part documenté, comme l’a fait remarquer benoîtement M. Cambon : « De même, le rapport annexé n’apporte aucune précision quant aux effets de l’inflation, qui pourraient être de l’ordre de 30 milliards d’euros. »[2]. Loin de l’expliquer, le ministre s’est attaché à minimiser cet impact par le report de charges, la solidarité interministérielle sur le carburant, etc. Le problème est que le niveau même de l’inflation a été fixé de manière optimiste : 3% en 2024 et 1,75% à partir de 2026, soit un niveau trop optimiste par rapport aux données et projections actuelles. M. Moscovici le dira avec d’autres termes : « (…) la prévision d’inflation du Gouvernement pour 2023 est désormais légèrement optimiste. Selon le consensus des économistes du Haut Conseil, l’inflation pour 2023 devrait atteindre en effet 4,9 %, contre 4,2 % anticipés par le Gouvernement. Par ailleurs, dans son avis relatif au projet de loi de programmation des finances publiques, le Haut Conseil relevait des incertitudes à partir de 2026. Plusieurs dirigeants d’organisations internationales ont également alerté sur une résistance de l’inflation, qui doit nous faire réfléchir. Il est donc possible[3] que les prévisions à partir desquelles a été construite la loi de programmation militaire aient été sous-évaluées. ».
- De 413,3 à 75,9 milliards d’euros seulement
Au bilan, avec le « hiatus de 13,3 milliards d’euros », le socle des programmes déjà engagés, l’optimisme sur l’inflation, la marge réelle du ministre n’est pas de 413,3, de 405,9 ou de 400 milliards d’euros, mais seulement de 75,9 milliards d’euros :
Annonce : 413,3 milliards d’euros
Projet de loi : 400 milliards d’euros
Ressources extra-budgétaires : 13,3 milliards d’euros
« Ressources extra-budgétaires documentées » : 5,9 milliards d’euros
Ressources non documentées : 7,4 milliards d’euros
Socle des programmes & dépenses incompressibles : 300 milliards d’euros
Effet de l’inflation : 30 milliards d’euros
Solde net de la marge de manœuvre : 75,9 milliards d’euros
Des paris et des impasses
Si la montagne de l’optimisme ministériel de 413,3 milliards d’euros a, au final, accouché d’une modeste souris de 75,9 milliards d’euros de marges réelles nouvelles, la LPM fait pire : elle minimise nombre de charges futures. En effet :
- Si elle les couvre, c’est insuffisant. Ainsi en va-t-il des OPEX avec ce montant très bas de 750 millions d’euros. De deux choses l’une : ou le ministre est convaincu que la France doit affronter la haute intensité, et alors il doit provisionner des crédits pour la préparation opérationnelle de haute intensité à un niveau équivalent à Barkhane, ou alors il ne l’est pas et il minimise les provisions nécessaires. La contradiction entre la présentation d’un contexte dramatisé et la réalité des provisions d’OPEX surprend. Ainsi en va-t-il également des données macro-économiques majeures (hors inflation), comme le cours du Brent ou l’évolution $/€, post-2026 ; ainsi en va-t-il des prix de l’énergie que le ministère voit baisser après 2026… Plus grave : le taux de couverture des risques sur les « programmes à effet majeur » a été ramené de 6,4% à 3,8%…
- Si elle ne les couvre pas, c’est inquiétant : les risques non couverts sur les programmes à effet majeur frôlent un niveau énorme (que l’on tait ici par confidentialité) comme d’ailleurs les besoins de financements de l’OTAN non programmés mais auxquels la France devra faire face comme membre. Même le soutien à l’Ukraine dont le ministre se rengorge d’avoir réussi à l’exclure de la LPM, nécessitera cependant un abondement chaque année du montant des contributions afin d’éviter un effet d’éviction sur la LPM et l’effet déjà constaté dans les pays de l’OTAN : le soutien à l’Ukraine désarme les contributeurs qui mettront des années à compenser ces cessions urgentes et désordonnées. Ce conflit étant sans fin appréciable, la spirale de la surenchère est enclenchée sans cran d’arrêt.
Le pari risqué des coopérations et des exportations. Dans la liste des paris financiers « audacieux » de cette LPM, il faut inclure les risques liés aux coopérations européennes et aux exportations. Notre groupe a souvent dénoncé, faits et chiffres à l’appui, la gabegie financière (et opérationnelle) des programmes en coopération européenne, à l’exception de quelques domaines dont la missilerie. Panacées pour l’énorme majorité des acteurs de la défense, ces coopérations sont pourtant un cauchemar financier. La LPM 2024-2030 fait le pari que les coopérations européennes ou internationales sur des programmes majeurs (que l’on ne détaillera pas ici par confidentialité) seront bel et bien réalisées. Or, le montant des risques liés à la non-réalisation de ces coopérations est extrêmement conséquent et donc potentiellement déstabilisateur pour la planification financière de ces programmes et, in fine, pour les capacités des armées. Deux capacités sont particulièrement déstabilisantes : l’Eurodrone, qui vire actuellement à la catastrophe industrielle (mais qui est accélérée !) et le MGCS, qui est encore dans les limbes, pris dans une guerre germano-germanique largement prévisible dès lors que Rheinmetall s’arrogeait le tiers du programme tout en construisant un programme concurrent (le KF-51 Panther) !
De même, le ministre s’avance énormément sur l’exportation, en listant deux produits compliqués à commercialiser sur le marché mondial : l’A400M (qui n’a que quelques clients export : Malaisie, Kazakhstan et Indonésie, à chaque fois pour un nombre d’unités très faible) et la frégate FDI (le prospect cité, bien connu des initiés, est un très gros pari compte tenu de la relation bilatérale en dents de scie et de la concurrence européenne très forte sur ce segment déjà occupé par un concurrent européen). Décaler l’acquisition de 15 A400M et faire pression sur Airbus pour qu’il trouve des clients de substitution, décaler deux FDI en espérant les vendre à un client capricieux, ce n’est pas une transformation, mais bel et bien une escroquerie, c’est-à-dire dans notre définition, une mauvaise affaire qui trahit une bonne foi.
Au bilan, les paris sont tels que les hypothèses en tout genre sont toutes de très sérieuses hypothèques : si M. Moscovici n’a pas voulu parler d’insincérité à propos de la LPM, ce gros mot est, lui, bel et bien chuchoté dans d’autres enceintes.
Le modèle d’armée de 2030…en 2035
Pompeusement baptisée loi de transformation et comparée même à l’effort gaullien de constitution de la force de frappe, cette LPM repose sur un paradoxe excellemment mis en exergue par Olivier Marleix le 5 avril dernier : « Le grand paradoxe de cette LPM est l’annonce d’un investissement record, mais de reports de livraison ou de baisses de cibles d’acquisition par rapport à la LPM 2019, malgré le retour de la guerre en Europe. Alors que la précédente LPM affichait une cible de 185 Rafale en 2020, vous fixez l’objectif à 137. De même, alors que 5 FDI étaient prévues, la LPM n’en propose plus que 3 ; et la cible de 50 avions de transport A400M a été réduite à 35. En découle le sentiment que cette LPM souffre d’arbitrages négatifs pour 2024 et 2025 – liés à l’état de nos finances publiques – alors qu’il aurait fallu concentrer les moyens pour répondre à la menace ».
Mais à part cette actualisation, le ministre assume la non-comparaison des rapports annexes des deux LPM (19-25 et 24-30) : « car j’ai souhaité que l’on raisonne, non plus en termes de commandes ou d’ambition, mais de parcs, c’est-à-dire de matériel livré. Au regard de l’effort que nous allons demander à la Nation et aux contribuables, j’estime en effet qu’il faut être précis » ; le sénateur Cédric Perrin (Sénat, 3 mai) a, heureusement, remis les pendules à l’heure par une très sèche remarque : « Quant à votre affirmation que la LPM proposée porterait sur des livraisons là où la LPM actuelle ne porterait que sur des commandes, c’est faux. C’est regrettable. On aurait par exemple aimé avoir un point de passage à 2025 pour pouvoir juger de l’avancement des programmes par rapport aux cibles figurant dans la LPM actuelle. Dans la précédente loi de programmation militaire figuraient les ambitions de livraison, mais aussi les parcs d’équipements à différentes dates ; il ne reste plus que ces derniers, tandis que les matériels diffèrent et qu’il y a parfois des regroupements, comme pour le Serval »…
Outre son imprécision, ce rapport annexé oublie nombre de programmes ; le sénateur Cédric Perrin les a listés : « le VBAE, qui doit succéder au VBL, ou encore à l’engin du génie de combat. Je pense aussi au remplacement des poids lourds de l’armée de terre. La précédente LPM mentionnait un successeur pour les véhicules 4-6 tonnes, qui a ici disparu. Or la question de la logistique est fondamentale. Quant au Tigre Mark 3, il n’est pas mentionné non plus. Il est fait état de 67 hélicoptères, mais combien seront rénovés ? Quels seront les caractéristiques de ce Tigre Mk3 ou Mk2+ ? Nous aurions besoin de précisions à ce sujet, de même que sur l’armement de ce nouveau Tigre. ».
Sur la forme, donc l’opposition elle-même constate le tour de passe-passe de fond qui se dessine : la LPM n’est pas une loi de transformation, mais de stagnation où l’ensemble des armées poursuivra ses missions sur des matériels déjà anciens et fera l’impasse sur certaines capacités qui auront disparues temporairement (sous le délicieux terme de « réductions temporaires de capacités » ou RTC). Les experts de tout bord ont soigneusement listé les stagnations à venir : les 940 amendements déposés par les députés en tracent d’ailleurs largement le contour, des frégates aux chars de combat en passant par les patrouilleurs, les capacités outre-mer de débarquement, les chasseurs de mines, les hélicoptères de manœuvre et de combat, les équipements de cohérence, etc : l’article de Vincent Lamigeon dans Challenges du 10 mai (« Rafale, chars Leclerc… Les idées des députés pour améliorer la LPM ») en donne une idée assez précise.
Loin de transformer les armées, cette LPM fait glisser leur modèle 2030 à 2035, soit cinq années potentiellement perdues si la barre n’est pas redressée en 2027.
Au bilan, l’ensemble des armées y perd : la fameuse « révision de cadencement » des commandes et des livraisons est un doux euphémisme pour cacher deux réalités : renoncement et éparpillement. Renoncement à des commandes, éparpillement des investissements avec, à chaque fois des conséquences opérationnelles : les fameuses RTC. La hausse même du budget relatif aux munitions complexes ne garantit nullement que les unités enfin dotées pourront en tirer régulièrement en entraînement comme cela devrait être déjà le cas et ce qui ne l’est toujours pas si l’on en croit les remontées en provenance des armées.
Si les chefs d’état-major n’ont pas d’autre choix que d’assumer publiquement des choix qui n’étaient pas toujours les leurs à l’origine (les armes le cèdent à la toge selon l’adage romain), il revient aux acteurs parlementaires et observateurs extérieurs de le faire à leur place.
La pression sur les industriels
La dramatisation du contexte et sa théâtralisation au plus haut sommet de l’État ont donné naissance au concept incongru d’économie de guerre. Outre le fait que la France ne se trouve nullement dans les conditions d’une guerre comme en 1914 ni même à en préparer une annoncée (1939), du fait de son éloignement des conflits et de sa force de frappe voire de ses alliés, la LPM ne permet nullement d’atteindre cet objectif.
Quelle visibilité des commandes ? En ne détaillant pas l’agrégat équipement par année, contrairement à la précédente, la LPM ne garantit pas la visibilité des commandes, indispensables aux industriels : le flou n’est jamais de bon augure. Cette visibilité des commandes est pourtant LA condition essentielle pour que les industriels soient aux rendez-vous opérationnels de manière compétitive, c’est-à-dire investissent dans les stocks, les outils de production. Si l’industrie embauche actuellement, c’est moins en raison de la LPM qu’en conséquence de ses brillantes exportations…
La visibilité est également simplification : si le gouvernement veut réellement faire avancer les problèmes industriels, il devrait commencer par simplifier : alléger les exigences de SST et d’environnement, simplifier les procédures, alléger les exigences documentaires, etc. L’énorme chantier est en réalité dans la bureaucratisation des processus d’acquisition, à tous les niveaux.
Que répond la LPM face à cette exigence industrielle ? Par une insincérité politique (les hausses majeures sont prévues au-delà de l’horizon politique de ceux qui la font voter) et financière (la somme des paris macro-économiques, l’insuffisance de couverture des risques, l’impasse sur les risques prévisibles) sans s’attaquer réellement aux problèmes, identifiées pourtant depuis longtemps par l’industrie.
La conclusion s’impose d’elle-même : rien dans la LPM ne permet la création d’une économie de guerre pour un industriel sensé. La hausse de chiffres d’affaires que les sociétés nationales seront censées connaître et que le ministre a longuement listées dans son audition du 3 mai au Sénat, est ainsi pour une large part totalement virtuelle au moment où les marchés export peuvent se retourner.
Quelle visibilité du MCO ? Point important pour l’industrie comme pour les armées, l’entretien programmé des matériels (EPM) n’est, comme l’a fait remarquer judicieusement la sénatrice Michelle Gréaume, pas annualisé : « nous nous inquiétons de l’imprécision des informations qui nous sont présentées : les chiffres de progression de l’entretien programmé du matériel (EPM) sont globaux, et l’augmentation de 14 milliards d’euros qui est proposée n’est assortie d’aucune annuité. Quel en sera le rythme de réalisation ? Avec quels objectifs et quelles priorités ? Le Parlement ne devrait-il pas en être informé et en débattre ? »…(3 mai).
Les renégociations de contrats. Estimant que la LPM offre une visibilité sur les commandes futures, le ministère fait l’hypothèse interne de gains importants sur la renégociation des contrats, soit en estimant de manière très basse les coûts des futurs programmes (sans appliquer les conséquences de l’inflation), soit en économisant sur divers postes (documentation, etc). C’est une illusion que de croire que l’État peut exiger sans rien donner et en omettant chez les industriels la pression sociale sur les salaires.
Les banques, grandes absentes du débat sur l’économique de guerre. Dans le débat sur l’économie de guerre, un acteur a été très absent : les banques. M. Gomart aura été l’un des seuls à le faire remarquer dans son audition du 8 mars au Sénat : « Ma deuxième critique porte sur la notion d’ « économie de guerre ». Elle ne correspond pas à la manière dont les choses sont ressenties à la fois par les industriels et par nos concitoyens. La LPM insiste sur la nécessité de « mettre sous tension la base industrielle et technologique de défense (BITD) » pour l’encourager à produire plus et moins cher. Cette mise sous tension est à certains égards très compréhensible mais elle n’a de sens que si elle s’accompagne d’une mise sous tension du secteur bancaire censé la financer. On ne peut pas penser l’un sans l’autre. ». C’est pourtant bien ce qui est prévu.
De fait, ce sont les industriels qui feront la banque, notamment dans le cas sensible (et pour cette raison non développée ici) du porte-avions… sans avoir pleinement la certitude d’un lancement du PANG en 2028… !
Le renversement de la charge de la preuve ou l’étalement des commandes en partie justifiée par les capacités de l’industrie ! Il a été dit en audition que l’écoulement des commandes était adapté aux capacités des industriels, qui n’auraient pas pu produire plus ou plus vite : l’argument est recevable pour certaines catégories de « composants situés sur le chemin critique » (audition du général Gaudillière, 13 avril), conséquence d’un laisser-aller politique de plusieurs décennies sur ces sujets, mais est infondé pour d’autres matériels que le ministère décale alors que ne se pose ni la question de la maturité technologique, ni le débat de production des sites industriels concernés (FDI, patrouilleurs, véhicules Scorpion, revalorisation des Leclerc, Rafale…).
Au bilan, le sénateur Cédric Perrin a pleinement raison de dire que « des renoncements se traduisent par des étalements de programmes dans le temps. L’économie de guerre semble être encore davantage un concept qu’une réalité. » (3 mai).
Conclusion
Au lieu de poursuivre l’actuelle LPM jusqu’à son terme, en la corrigeant des effets des indicateurs macro-économiques, et de proposer ensuite deux lois de finances de transition (2026 et 2027), ce qui eût à la fois l’expression d’une sagesse stratégique et d’une honnêteté politique, le pouvoir a préféré lancer les travaux d’une nouvelle LPM. C’était certes son choix, mais le résultat n’est nullement convaincant tant dans les domaines doctrinaux que pratiques. Si les militaires n’ont pas pu le dire, d’emblée les groupes parlementaires, de tout bord ou presque, les observateurs attentifs des débats de défense, en ont flairé les ambiguïtés, les impasses et les risques financiers, opérationnels et industriels. Paradoxe entre affichage budgétaire et renoncements majeurs, cette loi de programmation militaire en sortira de toute façon abîmée dans l’esprit de la plupart des acteurs et observateurs.
Sur le plan stratégique d’abord, cette LPM est LA LPM de la confusion : la liste à la Prévert qu’a fournie la RNS ne forme pas une doctrine opérationnelle ni même un concept d’emploi des forces ; la LPM accentue une stratégie à base de « patchs » : le renseignement, le cyber, l’espace, les fonds sous-marins, l’Indo-Pacifique, etc, sont des domaines à la mode mais pour quel effet et pour quelle vision globale ? Comment ces domaines de lutte s’articulent-ils entre eux et avec l’élément central du système de défense national qu’est la dissuasion ? Si la LPM avait voulu faire œuvre de transformation stratégique, elle aurait eu à cœur de s’attaquer à cette articulation décisive entre dissuasion et nouveaux domaines arsenalisés. Il est dangereux d’appliquer la stratégie du « en même temps » aux armées qui ont besoin d’une hiérarchisation claire des priorités et non d’un essaimage thématique confus au gré des modes conceptuelles.
Sur le plan opérationnel, cette LPM est LA LPM de la dispersion. Faute d’avoir fixé un cap clair sur le plan doctrinal, elle crée de nouvelles branches capacitaires qui vampirisent les autres sans leur permettre pour autant de se développer vraiment. D’où cet incroyable paradoxe d’une LPM ambitieuse sur le papier mais qui accumule les renoncements et les étalements.
Sur le plan politique, cette LPM est La LPM de l’illusion. Elle crée une ambition dont le pouvoir actuel s’enorgueillit mais dont l’exécution – d’ailleurs imprécise (comme l’atteste le rapport annexé) – sera à la charge de la future majorité de 2027. L’opposition n’est pas tombée dans le piège : ses amendements visant à placer les hausses budgétaires dès 2024 et jusqu’en 2027, démontrent que la ficelle politicienne était trop grosse pour passer inaperçue.
Sur le plan budgétaire, cette LPM est également LA LPM de l’insincérité, puisqu’elle repose sur des ressources extra-budgétaires et des prévisions bien trop optimistes non seulement au vu du contexte macro-économique mais également de la situation de dérive incontrôlée des finances publiques (11,6% de dette publique avec des taux d’intérêt en hausse). Elle multiplie les paris (sur les OPEX, les renégociations de contrats, les programmes en coopération et l’exportation). La combinaison de cet optimisme immodéré et de ces risques non couverts ou insuffisamment couverts est telle que la LPM est frappée d’insincérité.
Sur le plan capacitaire, cette LPM est LA LPM de la stagnation : les armées feront du neuf avec du vieux, en traversant la décennie à venir sans le sursaut d’un réarmement énergique et d’un rééquilibrage de formats intégralement garantis mais avec de vrais déserts capacitaires. Les armées resteront échantillonnaires avec un mélange déséquilibré de matériels de nouvelle génération et de vieilles plateformes à la revalorisation lente ou réduite, sans atteindre l’épaisseur nécessaire, le tout avec des réductions temporaires de capacités et des obsolescences de plus en plus marquées dans des domaines critiques. Comme l’a si bien dit M. Marleix, « le grand paradoxe de cette LPM est l’annonce d’un investissement record, mais de reports de livraison ou de baisses de cibles d’acquisition par rapport à la LPM 2019, malgré le retour de la guerre en Europe ». Pire : la LPM aura réussi le tour de force de disperser les capacités épuisées des armées dans de nombreux domaines nouveaux largement confus.
Sur le plan industriel, enfin, cette LPM est LA LPM du miroir aux alouettes : elle enterre elle-même sa créature, l’économie de guerre, puisque la visibilité financière ne sera pas au rendez-vous compte tenu du calendrier de ses marches budgétaires.
Au bilan, si la LPM a transformé quelque chose, c’est bien l’or des intentions et des ambitions en plomb budgétaire et politique.
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[1] M. Moscovici donne un chiffre précieux : « dans la mesure où environ 20 % des dépenses de l’État sont désormais couvertes par les lois de programmation sectorielles, qui autorisent des augmentations importantes de moyens, les dépenses restantes, qui représentent 80 % des dépenses de l’État, nécessitent faire l’objet d’une maîtrise encore plus stricte pour permettre le respect de la trajectoire visée par le projet de LPFP. ». C’est nous qui soulignons.
[2] Remarques introductives de M. Cambon, Sénat, 3 mai 2023.
[3] Ce « il est donc possible » devrait être en soi une source d’inquiétude, non ?
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[*] Le groupe Vauban regroupe une vingtaine de spécialistes des questions de défense.
